1 問題的提出
南水北調(diào)受水區(qū)是指調(diào)水的受益地區(qū)。南水北調(diào)東線受益地區(qū)主要是黃淮海平原東部和膠東地區(qū)，中線受益地區(qū)主要是唐白河平原和黃淮海平原的西中部的廣大地區(qū)，涉及北京、天津、河北、河南、山東、江蘇等6?。ㄖ陛犑校＊?/P>
由于地表水資源長(zhǎng)期嚴(yán)重不足和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的用水需要的增長(zhǎng)，南水北調(diào)東、中線受水區(qū)地下水超采嚴(yán)重。據(jù)南水北調(diào)工程總體規(guī)劃階段所開展的受水區(qū)城市水資源規(guī)劃論證，南水北調(diào)東線和中線工程受水區(qū)，城市地下水年開采量為83億m3，其中超采量約為36億m3.由于長(zhǎng)年超采，造成地下水位急劇下降，導(dǎo)致一系列嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題。因連年過量開采地下水，北京、天津、石家莊等城市地下水位大幅度下降，形成了區(qū)域地下水降落漏斗，漏斗面積隨著開采量的增加而不斷擴(kuò)大，導(dǎo)致地面沉降等自然災(zāi)害。至1998年，海河平原累計(jì)地面沉降量大于0.3 m的面積達(dá)1.82萬km2，天津地區(qū)累計(jì)地面沉降量大于1.5 m的面積為133 km2，最大地面沉降量達(dá)2.8 m.北京和河北的部分地區(qū)淺層地下水已接近疏干。[1]
由于地下水超采引起的地面沉降外，還引發(fā)地面裂縫，從而引發(fā)地下塌陷和地面建筑物破壞、海水入侵、機(jī)井報(bào)廢加快，給城市居民和農(nóng)民帶來經(jīng)濟(jì)損失，造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重。河北省地面裂縫已達(dá)200條，涉及30多個(gè)縣市區(qū)，裂縫長(zhǎng)度一般由數(shù)米到數(shù)百米，甚至有的超千米，裂縫最寬2 m左右，可見深度10 m上下。河北平原區(qū)發(fā)生地下塌陷17處之多，徐水縣的地面塌陷引起50戶200多間房屋裂縫。另外，由于地下水位特別是淺層地下水位普遍下降，加快了地面河流、水體干涸，引起地表土壤水分急劇減少，導(dǎo)致華北平原地區(qū)土壤干化、荒漠化，引發(fā)的沙塵暴天氣增多，進(jìn)一步造成生態(tài)環(huán)境的惡化。
雖然受水區(qū)各地已經(jīng)采取一些措施，加強(qiáng)了地下水開采的管理，但是由于沒有替代水源，在南水北調(diào)東中線通水目標(biāo)實(shí)現(xiàn)以前，受水區(qū)地下水仍將處于超采狀態(tài)，并呈繼續(xù)惡化趨勢(shì)。
目前，南水北調(diào)東、中線一期工程正在按照中央確定的“東線一期工程2007年通水，中線2010年通水，中線（北）京石（家莊）段應(yīng)急供水工程2007年具備通水能力”建設(shè)目標(biāo)全力推進(jìn)。隨著通水目標(biāo)的日益臨近，在通水前，受水區(qū)各地做好地表水與地下水、外來水與本地水等各種水源使用政策、法律法規(guī)的銜接，特別是嚴(yán)格控制地下水開采，以便為南水北調(diào)水騰出用水空間，十分急迫，也十分重要。
受水區(qū)地下水控制開采，政策性強(qiáng)，涉及面廣，需要綜合使用法制、行政、經(jīng)濟(jì)、工程、技術(shù)等措施，才能奏效。本文僅對(duì)法制措施進(jìn)行探討。
2 現(xiàn)狀
2.1 國家現(xiàn)有相關(guān)政策法規(guī)基礎(chǔ)
近年來，隨著依法治國戰(zhàn)略的實(shí)施，國家逐步加強(qiáng)了涉水事務(wù)的立法建設(shè)和政策研究，陸續(xù)出臺(tái)了多部相關(guān)法律法規(guī)及有關(guān)政策。
立法建設(shè)方面，適應(yīng)新世紀(jì)水資源管理形勢(shì)的需要，全國人大常委會(huì)2002年8月通過了重新修訂的《中華人民共和國水法》（以下簡(jiǎn)稱新《水法》），國務(wù)院2006年2月頒布了其配套辦法《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》。國家發(fā)展改革委和水利部2003年7月3日聯(lián)合發(fā)布了《水利工程供水價(jià)格管理辦法》，按照國務(wù)院的意見，廢止了1985年實(shí)施的《水利工程水費(fèi)核訂、計(jì)收和管理辦法》。
新《水法》對(duì)地下水所有權(quán)及其開發(fā)利用、開采管理等做出明確規(guī)定。對(duì)于地下水所有權(quán)，新《水法》明確地下水資源屬于國家所有，依法實(shí)行取水許可制度和有償使用制度；地下水的管理與監(jiān)督，統(tǒng)一由水行政主管部門負(fù)責(zé)（重要江河、湖泊由國務(wù)院水行政主管部門授權(quán)流域機(jī)構(gòu)行使管理和監(jiān)督職責(zé)）。對(duì)于地下水開發(fā)利用，新《水法》明確，地方各級(jí)人民政府應(yīng)結(jié)合本地區(qū)水資源的實(shí)際，按照地表水與地下水統(tǒng)一調(diào)度開發(fā)等原則，合理組織開發(fā)和綜合利用水資源。對(duì)于地下水的開采控制，新《水法》明確，“在地下水超采地區(qū)，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，嚴(yán)格控制開采地下水。在地下水嚴(yán)重超采地區(qū)，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以劃定地下水禁止開采或者限制開采區(qū)。在沿海地區(qū)開采地下水，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過科學(xué)論證，并采取措施，防止地面沉降和海水入侵”（新《水法》第三十六條之規(guī)定）。［3］
2006年4月15日施行的《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》，是依據(jù)新《水法》第七條和第四十八條的有關(guān)規(guī)定制訂的。新《水法》規(guī)定，“國家對(duì)水資源依法實(shí)行取水許可制度和有償使用制度”（第七條），“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)按照國家取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定，向水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費(fèi)，取得取水權(quán)。實(shí)施取水許可制度和征收管理水資源費(fèi)的具體辦法，由國務(wù)院規(guī)定?！保ǖ谒氖藯l第一、二款）。條例對(duì)包括利用機(jī)井等取水工程直接地下取用水資源的行為，實(shí)行取水許可和征收水資源費(fèi)，對(duì)“在地下水禁采區(qū)取用地下水的”不許辦理取水許可；并把“統(tǒng)籌地表水和地下水的合理開發(fā)利用，防止地下水過量開采”和“與當(dāng)?shù)厮Y源條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)”等一并作為確定水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循原則。
政策方面，國務(wù)院辦公廳2004年4月出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)水價(jià)改革促進(jìn)節(jié)約用水保護(hù)水資源的通知》明確了水價(jià)改革政策，要求充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和價(jià)格杠桿在水資源配置、水需求調(diào)節(jié)和水污染防治等方面的作用，推進(jìn)水價(jià)改革，促進(jìn)節(jié)約用水，提高用水效率，促進(jìn)水資源可持續(xù)利用。對(duì)地下水的開采管理也明確了相應(yīng)政策，“要綜合考慮本地區(qū)水資源狀況、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)展和企業(yè)承受能力，逐步使城市供水公共網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)取用地下水的自備水費(fèi)高于自來水價(jià)格。地下水嚴(yán)重超采的地區(qū)，應(yīng)加大水資源費(fèi)調(diào)整力度，以限制地下水過度開采”。
2.2 受水區(qū)現(xiàn)有工作基礎(chǔ)
2.2.1 受水區(qū)各省市的法規(guī)基礎(chǔ)受水區(qū)6省市面臨水資源短缺，積極采取制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章等立法手段，加強(qiáng)地下水控采的法制建設(shè)。
以北京市為例，北京通過立法手段加強(qiáng)地下水開發(fā)利用。2002年10月1日新水法實(shí)施后，北京市根據(jù)新水法的要求以及行政許可法的有關(guān)要求，對(duì)涉及水資源管理的法規(guī)進(jìn)行修訂。2004年5月北京市人大常委員會(huì)通過了《北京市實(shí)施〈中華人民共和國水法〉辦法》，廢止了《北京市城市節(jié)約用水條例》《北京市水資源管理?xiàng)l例》等地方性法規(guī)以及《〈北京市水資源管理?xiàng)l例〉罰款處罰辦法》《北京市農(nóng)村節(jié)約用水管理規(guī)定》等地方性規(guī)章，從法規(guī)層面實(shí)現(xiàn)了水資源的統(tǒng)一管理，規(guī)范了地下水開采，要求依法打擊地下水違規(guī)超采活動(dòng)，對(duì)違法打井實(shí)施重罰，比如對(duì)在禁止開鑿地區(qū)打井的，視為違法，除限期封井外，處7萬元以上10萬元以下罰款等。
2.2.2 受水區(qū)普遍開展了控制開采工作近年來，國務(wù)院有關(guān)行政主管部門切實(shí)加強(qiáng)了地下水資源開發(fā)和保護(hù)工作，全面啟動(dòng)了南水北調(diào)東、中線受水區(qū)地下水壓采治理工作，提出結(jié)合南水北調(diào)工程的實(shí)施，全面壓縮地下水開采量，并選擇河南省為試點(diǎn)，啟動(dòng)了地下水保護(hù)行動(dòng)，確定天津市為南水北調(diào)受水區(qū)全國節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)，取得了初步成效。［4］受水區(qū)各地普遍加強(qiáng)了地下水開采的管理，取得了一定的成效。
天津市為合理開發(fā)、嚴(yán)格控制地下水開采，編制完成了《天津市地下水超采區(qū)劃定方案》，具體劃分為超采區(qū)、嚴(yán)重超采區(qū)、嚴(yán)格限采區(qū)、過渡禁采區(qū)和禁采區(qū)，并明確了禁、限采措施。通過嚴(yán)格地下水取水許可管理制度和取水工程審批程序，對(duì)用水戶用水指標(biāo)每年核減5%等措施，促進(jìn)節(jié)約用水，強(qiáng)化企業(yè)節(jié)水意識(shí)，增強(qiáng)節(jié)水的積極性。河北省2002年公布地下水超采區(qū)和嚴(yán)重超采區(qū)的區(qū)域范圍，通過實(shí)施統(tǒng)一的地下水取水許可審批，對(duì)地下水的開采實(shí)施嚴(yán)格管理，如對(duì)屬于嚴(yán)重超采區(qū)的地區(qū)，禁止新的大耗水量建設(shè)項(xiàng)目上馬，對(duì)已建項(xiàng)目不得擴(kuò)大取水量。2005年河北省再次下發(fā)了《關(guān)于開展城市自備井關(guān)停與地下水限采工作的通知》，按照“先用地表水、后用地下水”等原則，開展了城市自備井關(guān)停整治工作。
