行政機(jī)關(guān)制定的具有普遍約束力的規(guī)定的范圍很廣，包括國務(wù)院制定的行政法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)章以下規(guī)范性文件。但是，納入復(fù)議審查的只是規(guī)章以下的規(guī)范性文件，排除了對行政法規(guī)和規(guī)章的復(fù)議審查。這是考慮到行政法規(guī)是由國務(wù)院制定的，層次較高，對國務(wù)院制定的行政法規(guī)、決定和命令，只能由全國人大常委會行使撤銷權(quán)。規(guī)章是由國務(wù)院部門、省級人民政府和省會所在地的市人民政府以及國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市的人民政府制定的，根據(jù)國務(wù)院的《法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》，它有一套比較嚴(yán)格的備案審查制度，通過備案審查也能解決問題。

　　對抽象行政行為的復(fù)議申請范圍只能是除行政法規(guī)、行政規(guī)章之外的一部分抽象行政行為，即國務(wù)院部門、縣級以上地方人民政府及其工作部門和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府發(fā)布的除規(guī)章以外的規(guī)范性文件：

　　1.國務(wù)院部門的規(guī)定

　　國務(wù)院部門的規(guī)定是指國務(wù)院部門，包括部、委員會根據(jù)法律和行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，制定和發(fā)布的除規(guī)章以外的命令、指示等規(guī)范性文件和非規(guī)范性文件。

　　2.鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定

　　鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府是最基層的人民政府，領(lǐng)導(dǎo)和管理所轄行政區(qū)域內(nèi)的行政事務(wù)。根據(jù)地方組織法規(guī)定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府執(zhí)行本級人民代表大會決議和上級國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，發(fā)布決議和命令。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)布的決議、命令或其他“規(guī)定”均可提起行政復(fù)議。

　　國務(wù)院各部委制定的規(guī)章及省、自治區(qū)、直轄市人民政府，省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民政府制定的規(guī)章，不在審查之列。

　　行政復(fù)議機(jī)構(gòu)如何審查具體行政行為的合法性

　　行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)部負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)受理行政復(fù)議申請后，在向有關(guān)組織和人員調(diào)查取證、在查閱有關(guān)文件和資料的基礎(chǔ)上，要根據(jù)行政復(fù)議申請人在行政復(fù)議申請中提出的具體理由和證據(jù)，對具體行政行為的合法性與適當(dāng)性進(jìn)行審查。

　　當(dāng)公民、法人或其他組織等行政相對人對具體行政行為的合法性產(chǎn)生質(zhì)疑并依法申請復(fù)議時(shí)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)首先要解決的問題就是審查具體行政行為的合法性。只有在確認(rèn)了具體行政行為合法以后，才能進(jìn)一步審查具體行政行為是否適當(dāng)；只有解決了具體行政行為是否合法的問題，才能確定行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任以及承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任。

　　行政復(fù)議機(jī)構(gòu)審查具體行政行為的合法性，主要應(yīng)從以下幾方面進(jìn)行：

　　（1）行為的主體是否合法。這包括：①實(shí)施行政行為的行政機(jī)關(guān)是否合法。②代表行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為的人員是否合法，即實(shí)施行政行為的人員是否在行政機(jī)關(guān)內(nèi)具有法定職務(wù)、法定的資格并能代表行政機(jī)關(guān)對外行使職權(quán)的工作人員。③行政機(jī)關(guān)及其工作人員是否在其職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政行為。具體是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員是否在其管轄的事務(wù)范圍、地域范圍和級別范圍內(nèi)實(shí)施行政行為，有無越權(quán)的現(xiàn)象。④授權(quán)與委托是否合法。這主要是指被授權(quán)的組織和被委托的組織是否在授權(quán)和委托的范圍內(nèi)實(shí)施行政行為。

　?。?）行為的內(nèi)容是否合法。這包括：①行為的實(shí)施是否具有事實(shí)根據(jù)。②行為的實(shí)施是否有法律依據(jù)及是否按法律的規(guī)定辦事。

　?。?）行為的程序與形式是否合法。這包括：①行為是否符合法定的行政程序，如行政處罰行為是否符合《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰的程序。②行政行為是否符合法定的形式。這主要是指要式行政行為必須具備法律所要求的形式。

　　行政復(fù)議期間原具體行政行為的效力分析

　　在輔導(dǎo)考生備考司法考試過程中，許多考生提出過這樣的問題：行政機(jī)關(guān)在作出具體行為后，相對人不服提起復(fù)議，根據(jù)復(fù)議不停止執(zhí)行原則，在復(fù)議期間行政機(jī)關(guān)可強(qiáng)制執(zhí)行；但行政訴訟法第66條規(guī)定“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行”，說明強(qiáng)制執(zhí)行要在相對人的法定訴訟期間屆滿時(shí)才可，兩者之間是否存在矛盾？可否認(rèn)為“有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可自行在復(fù)議期間強(qiáng)制執(zhí)行，無此權(quán)限的則要等到法定訴訟期間屆滿時(shí)才可申請執(zhí)行”？

　　以上問題是一個極為復(fù)雜的問題?？偟膩碚f，由于復(fù)議期間具體行政行為的效力與訴訟中具體行政行為的效力是不同范疇的問題，不能混淆，所以應(yīng)分別把握。就行政復(fù)議程序而言，行政機(jī)關(guān)在作出具體行為后，相對人不服提起復(fù)議，在復(fù)議期間行政機(jī)關(guān)可強(qiáng)制執(zhí)行。復(fù)議期間，原具體行政行為除特定情況外不停止執(zhí)行，這是行政復(fù)議的重要規(guī)則。這里是就行政主體自行執(zhí)行而言的，若涉及行政訴訟或申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行問題則依行政訴訟法有關(guān)規(guī)定處理。

　　應(yīng)當(dāng)指出，復(fù)議期間原具體行政行為不停止執(zhí)行并非絕對，存在例外性規(guī)定。根據(jù)《行政復(fù)議法》第21條的規(guī)定，行政復(fù)議期間原具體行政行為有下列情形之一的，可以停止執(zhí)行：（一）被申請人認(rèn)為需要停止執(zhí)行的；（二）行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為需要停止執(zhí)行的；（三）申請人申請停止執(zhí)行，行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為其要求合理，決定停止執(zhí)行的；（四）法律規(guī)定停止執(zhí)行的。

　?。ㄒ唬┬姓?fù)議的概念

　　當(dāng)事人對行政機(jī)關(guān)作出的決定不服，向上級或法定的機(jī)關(guān)申請復(fù)議，行政機(jī)關(guān)經(jīng)過重新審查，重新作出決定的過程。

　?。ǘ┬姓?fù)議的范圍

　　1、和行政訴訟比較，受理標(biāo)準(zhǔn)不同

　?。?）行為標(biāo)準(zhǔn)

　?、倬唧w行政行為可以復(fù)議（11項(xiàng)）和訴訟（8項(xiàng)），實(shí)際內(nèi)容一樣，都有“其他”這一項(xiàng)。

　?、诔橄笮姓袨椴皇窃V訟的對象，部分是復(fù)議的對象；復(fù)議的抽象行政行為必須和具體行政行為一并申請復(fù)議，沒有具體行政行為就不能申請抽象行政行為的復(fù)議；把部分抽象行政行為納入申請范圍，當(dāng)事人申請后，復(fù)議機(jī)關(guān)必須給予答復(fù)。

　?。?）爭議的內(nèi)容

　?、俸戏ㄐ?，可以申請復(fù)議，也可以提出訴訟

　?、诤侠硇?，可以申請復(fù)議，一般情況下不能提出訴訟，只在行政處罰顯失公正的情況下，可以提起訴訟。

　　例：某企業(yè)污染河流，行政機(jī)關(guān)責(zé)任賠償10萬元，該企業(yè)不服申請復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)改為8萬元，當(dāng)事人還不服，認(rèn)為不合理，向法院起訴，法院不予受理。如果該企業(yè)認(rèn)為8萬元的賠償程序違法或者實(shí)體違法，法院才受理。

　　（3）保護(hù)權(quán)益的范圍

　?、偃松頇?quán)

　　②財(cái)產(chǎn)權(quán)

　?、凼芙逃龣?quán)

　?、軇趧訖?quán)、休息權(quán)、環(huán)境權(quán)和政治權(quán)利

　　復(fù)議保護(hù)的權(quán)益范圍比訴訟大，訴訟只能是前三項(xiàng)權(quán)利。

　　例：申請示威、游行如果公安機(jī)關(guān)不批準(zhǔn)，可以到同級政府復(fù)議，如果復(fù)議不同意，那就不能訴訟。

　　2、可以申請復(fù)議的事項(xiàng)

　　具體行政行為都可以復(fù)議，抽象行政行為除3種例外的情況外可以復(fù)議。

　　3、行政復(fù)議的排除事項(xiàng)

　　抽象行政行為（3種）

　　內(nèi)部行政行為

　　對民事糾紛作出的調(diào)解或者其他處理

　?。ㄈ┬姓?fù)議參加人和行政復(fù)議機(jī)關(guān)

　　1、行政復(fù)議的申請人

　　（1）資格：認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯自己的合法權(quán)益的個人和組織

　　證據(jù)：復(fù)議的行政行為存在；自己和這個行政行為有利害關(guān)系

　　行政行為指向的人和受行政行為影響的人

　　例：城建部門給某甲發(fā)了翻建房屋的許可，但鄰居某乙認(rèn)為某甲的行為可能影響到自己的相鄰權(quán)，某乙就可以對城建部門的行為申請復(fù)議。

　?。?）資格的轉(zhuǎn)移

　　①自然人死亡后資格轉(zhuǎn)移到近親屬（夫妻、父母、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女、兄弟姐妹）

　?、】赡苡绊懙浇H屬，近親屬可以以自己的名義申請

　　不可能影響到近親屬，近親屬不能申請復(fù)議

　　例：某甲被交警大隊(duì)吊銷了駕駛執(zhí)照，如果某甲死亡了，那么某甲的兒子某乙不能申請復(fù)議。如果交警大隊(duì)沒收了某甲的車，某甲死亡了，某乙可以申請復(fù)議，因?yàn)樗锌赡芾^承這輛車。

　?、⑥D(zhuǎn)移到權(quán)利可能受影響的近親屬，不是所有的近親屬。

　?、诜ㄈ恕⑵渌M織中止發(fā)生轉(zhuǎn)移

　　只有在分立、合并的情況下發(fā)生轉(zhuǎn)移

　　2、行政復(fù)議的被申請人

　　作出行政行為被申請人認(rèn)為侵害其權(quán)利的行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的其他組織

　　行政主體可以作為被申請人

　　3、行政復(fù)議第三人

　　條件

　?、購?fù)議已經(jīng)開始，復(fù)議還沒結(jié)束；

　?、谂c正在復(fù)議的行政行為有利害關(guān)系；

　　③是復(fù)議申請人和被申請人以外的公民、法人、組織和行政機(jī)關(guān)

　　4、行政復(fù)議機(jī)關(guān)

　　（1）縣級以上地方政府部門作為被申請人的復(fù)議機(jī)關(guān)是本級人民政府或者其上級主管機(jī)關(guān)。

　　例外：國務(wù)院各部門是被申請人，國務(wù)院各部門仍然是復(fù)議機(jī)關(guān)

　　上下級有垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的，只能向上級單位復(fù)議。如海關(guān)、金融、國稅、外匯管理和國家安全機(jī)關(guān)。

　?。?）省以下地方各級人民政府作為被申請人的復(fù)議機(jī)關(guān)是上級人民政府。

　　例外：對省政府不服的，仍然是向省政府申請復(fù)議。

　　如果省政府設(shè)立派出機(jī)關(guān)的，對其管轄范圍內(nèi)的縣市人民政府作出的決定不服，派出機(jī)關(guān)是復(fù)議機(jī)關(guān)。

　?。?）國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市政府作為被申請人的復(fù)議機(jī)關(guān)是自己。

　?。?）其他情形下的復(fù)議機(jī)關(guān)

　　①行政公署作出的決定當(dāng)事人不服到省政府申請復(fù)議

　?、谡ぷ鞑块T依法設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)作為被申請人時(shí)，可以到設(shè)立該機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)或者本級人民政府申請復(fù)議。

　?、鄯伞⒎ㄒ?guī)授權(quán)的組織作為被申請人時(shí)，到主管的行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議。 ④兩個或者兩個以上的行政機(jī)關(guān)作為被申請人時(shí)，到共同的上級機(jī)關(guān)申請復(fù)議。

　　⑤繼續(xù)行使被撤消的行政機(jī)關(guān)職權(quán)的行政機(jī)關(guān)作為被申請人時(shí)，有繼續(xù)的行政機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)復(fù)議。

　　⑥行政復(fù)議機(jī)構(gòu)

　　是行政復(fù)議機(jī)關(guān)中具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)的機(jī)構(gòu)，不是獨(dú)立的主體。

　?。ㄋ模┬姓?fù)議申請與受理

　　1、申請

　　申請的時(shí)間

　?、僦谰唧w行政行為起60日之內(nèi)

　　例：某甲申請翻建房屋，其中有一部分土地是某乙的，某乙就找某甲，某甲說有許可證，但沒給某乙看，后某甲找村長，村長告訴某乙，某甲有許可證，但也沒給某乙看，最后某乙告到法院，法院告訴某乙某甲有許可證，讓某乙去告審批機(jī)關(guān)。然后某乙去起訴。某甲和村長都沒有給某乙看許可證，所以某乙還不知道具體行政行為的作出，但法院雖然沒給某乙看許可證，但法院依法行使職權(quán)，具有一定的公信力，所以申請時(shí)間從法官告知是起算。

　　②法律規(guī)定少于60日的無效，法規(guī)規(guī)定少于、多于60日的均無效。

　　2、受理

　?。?）不受理

　?、賾?yīng)該受理不受理

　?、谑芾砗蟛蛔鳑Q定

　?。?）對于不受理的處理

　　①視為維持原決定，去起訴原決定機(jī)關(guān)

　?、谥苯拥椒ㄔ浩鹪V復(fù)議機(jī)關(guān)不作為

　　3、行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系

　?。?）共同點(diǎn)：解決行政爭議，由行政機(jī)關(guān)舉證，不適用調(diào)解

　?。?）不同點(diǎn)：受理案件范圍不同，有些規(guī)則不同

　?。?）聯(lián)系

　　①選擇關(guān)系，當(dāng)事人可以選擇先復(fù)議后訴訟，也可以直接提起訴訟

　?、诒亟?jīng)關(guān)系，法律、法規(guī)明確規(guī)定的情況下，必須先復(fù)議然后才能訴訟，復(fù)議前置

　　③限制性的選擇關(guān)系，如果復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)的決定是最終決定，不能再起訴。出入境管理規(guī)定涉及到和國務(wù)院的裁決適用限制性的選擇關(guān)系。

　?、芊ǘǖ男姓K局關(guān)系，關(guān)于自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的復(fù)議決定

　?、菔聦?shí)的行政終局關(guān)系，不能起訴的就是事實(shí)的行政終局。

　　4、具體行政行為在復(fù)議期間的執(zhí)行力問題

　　復(fù)議期間不停止執(zhí)行

　　例外：

　?、俦簧暾埲苏J(rèn)為需要停止執(zhí)行

　　②行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為需要停止執(zhí)行

　?、凵暾埲松暾埻Ｖ箞?zhí)行，復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為其要求合理，決定停止執(zhí)行

　?、芊梢?guī)定停止執(zhí)行的（治安管理?xiàng)l例關(guān)于拘留的規(guī)定）

　?。ㄎ澹徖?、決定和執(zhí)行

　　1、審理

　?。?）審查方式：書面審理

　　（2）舉證責(zé)任：行政機(jī)關(guān)有舉證責(zé)任

　?。?）查閱材料

　?。?）證據(jù)的收集：行政機(jī)關(guān)在作出決定后，不得再收集證據(jù)，先有證據(jù)，再有決定。

　?。?）撤回申請：當(dāng)事人可以撤回申請，但撤回申請后，再向復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)議，一律不予受理 　 2、行政復(fù)議的決定

　?。?）抽象行政行為：

　　①復(fù)議機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)作出的抽象行政行為，應(yīng)提交給有權(quán)機(jī)關(guān)審查，根據(jù)審查的結(jié)果復(fù)議具體行政行為。

　　②如果是下級行政機(jī)關(guān)或者自己作出的抽象行政行為，可以自己審查作出復(fù)議決定

　?。?）對具體行政行為決定的種類

　?、倬S持

　?、诼男蟹ǘ氊?zé)

　?、鄢废?、變更、確認(rèn)違法和重新作出具體行政行為的決定

　　撤消：具體行政行為違法或者不合理

　　變更：具體行政行為違法或者不當(dāng)（比法院權(quán)限大）

　　確認(rèn)：不可撤消和履行沒有意義

　　重新作出具體行政行為：在撤消的同時(shí)重新作出

　?。?）行政賠償決定

　　在認(rèn)定行政機(jī)關(guān)行政行為違法的基礎(chǔ)上作出行政賠償?shù)臎Q定。

　　3、行政復(fù)議的執(zhí)行

　　復(fù)議決定不是終局的，不執(zhí)行，但如果當(dāng)事人既不履行義務(wù)，又不起訴的可以執(zhí)行。如果是終局的，要執(zhí)行。申請行政復(fù)議的期限

　　申請行政復(fù)議的期限，是指認(rèn)為具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織提出行政復(fù)議申請的法定有效期限。公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益時(shí)，只有在法定有效期限內(nèi)提出行政復(fù)議申請，行政復(fù)議機(jī)關(guān)才予受理。

　　《行政復(fù)議法》第9條第1款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請；但是法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外”。行政復(fù)議法對行政復(fù)議期限作適當(dāng)限制，主要是基于如下兩方面的考慮：

　　1.行政相對人在知道行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為之后，不能要求他們立即認(rèn)識到這一具體行政行為的意義以及是否對他們的合法權(quán)益構(gòu)成了損害。為切實(shí)保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，法律、法規(guī)應(yīng)該為他們申請復(fù)議規(guī)定應(yīng)有的期限。在這一期限內(nèi)，行政相對人什么時(shí)候認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為有損于他們的合法權(quán)益，就可以在什么時(shí)候提出復(fù)議申請。

　　2.申請復(fù)議的期限也不宜長期處于不穩(wěn)定狀態(tài)，影響正常的行政管理秩序，而且如果時(shí)間拖得太久，就會因?yàn)闀r(shí)過境遷以及各種因素的變化，而影響復(fù)議案件的正確和及時(shí)處理。