一、“公私協(xié)力”：災(zāi)害社會(huì)工作的新解釋框架
　　2008年1月和5月南方冰雪災(zāi)害和四川地震的重大災(zāi)情，給人民生活和國(guó)家經(jīng)濟(jì)造成巨大損失。在經(jīng)受這兩次前所未有的災(zāi)害過(guò)程中，探討災(zāi)害成因、影響、災(zāi)害救援及災(zāi)后重建等相關(guān)問(wèn)題就成為各級(jí)政府管理部門、民間、科研單位和防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者們研究和思考的重大現(xiàn)實(shí)和理論的新課題。來(lái)源：考試大
　　災(zāi)害（Disaster）是一種突發(fā)、無(wú)法預(yù)料，會(huì)導(dǎo)致人們死亡、財(cái)產(chǎn)損失、無(wú)家可歸、失業(yè)、風(fēng)俗被破壞、建筑物及設(shè)施的被損等等，還會(huì)造成精神和心理危機(jī)（Zakour，1996；周月清，1999；Tinker，1984；Wenger；1996）。如果處理不當(dāng)，危機(jī)一旦擴(kuò)大，不但會(huì)損害政府形象，還會(huì)秏費(fèi)更大的成本及承受更大的傷害，因此，如何建立災(zāi)害防救機(jī)制，如何將災(zāi)難損害程度降至最低，這是社會(huì)和學(xué)界共同關(guān)注的重大現(xiàn)實(shí)和理論問(wèn)題。來(lái)源：www.examda.com
　　國(guó)外有關(guān)災(zāi)害社會(huì)工作的研究，在過(guò)去未受到重視，對(duì)于民間慈善非營(yíng)利組織（nonprofitorganizations，簡(jiǎn)稱私部門）投入救災(zāi)行列、民間與政府（簡(jiǎn)稱公部門）互動(dòng)關(guān)系的研究缺乏，仍處于起步階段（周月清，1999；Dodds&Nuehring,1996；Zakour,1996）。臺(tái)灣相關(guān)研究文獻(xiàn)也很少，洪郁婷(2002)以建構(gòu)危機(jī)狀態(tài)下的“公私協(xié)力”關(guān)系說(shuō)明了“九二一”緊急醫(yī)療與安置照顧在災(zāi)難管理過(guò)程中的角色，林美華(2003)以災(zāi)后生活重建服務(wù)中心為例，對(duì)政府與非營(yíng)利組織伙伴關(guān)系進(jìn)行了研究（轉(zhuǎn)引自黃賓中，2006：42—47）。大陸關(guān)于災(zāi)害社會(huì)工作的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)非常有限，相關(guān)理論研究幾乎呈空白狀態(tài)，因此，這是一個(gè)亟待開(kāi)發(fā)與探討的領(lǐng)域。
　　政府與非營(yíng)利組織伙伴關(guān)系簡(jiǎn)稱“公私協(xié)力”，起源于1970年代的美國(guó)，1980年代以來(lái)，隨著福利國(guó)家危機(jī)的出現(xiàn)，這一概念至今非常流行。在本研究中，“公私協(xié)力機(jī)制”指公部門與私部門共同合作，共同尋求資源整合，共同分擔(dān)災(zāi)害社會(huì)工作責(zé)任，在災(zāi)害危機(jī)狀態(tài)下的互助行為及其機(jī)制保障。采集者退散
　　本研究所要說(shuō)明的核心問(wèn)題為，在災(zāi)害社會(huì)工作中，為什么需要建立“公私協(xié)力”機(jī)制？具體分為，公部門為什么需要私部門的投入，私部門為何離不開(kāi)公部門的幫助，公、私互動(dòng)狀況如何，應(yīng)通過(guò)什么樣的機(jī)制來(lái)強(qiáng)化這種互動(dòng)關(guān)系？通過(guò)本研究，期待建立“公私協(xié)力”理論來(lái)推動(dòng)災(zāi)害救助服務(wù)，為政府和民間機(jī)構(gòu)未來(lái)面對(duì)災(zāi)害時(shí)提供應(yīng)變參考。
　　二、從“政府失靈”到“志愿失靈”：災(zāi)害社會(huì)工作中公私行為分析
　　現(xiàn)代災(zāi)難型態(tài)廣泛，具有多重面向性質(zhì)，如果不能及時(shí)妥善處理，很可能導(dǎo)致二種以上災(zāi)害同時(shí)發(fā)生，或一種災(zāi)害衍生出其他類型災(zāi)害，這就產(chǎn)生了“復(fù)合型災(zāi)害危機(jī)”。面對(duì)“復(fù)合型災(zāi)害危機(jī)”，公私很難獨(dú)自承擔(dān)災(zāi)害救助責(zé)任，這是因?yàn)殡p方在組織上都具有自身難以克服的缺點(diǎn)。Salamon(1999)指出，雙方只有正確認(rèn)識(shí)自我不足，才可能真正實(shí)現(xiàn)“公私協(xié)力”，才能進(jìn)行有效的災(zāi)害服務(wù)。在現(xiàn)實(shí)中，公私組織存在哪些不足？公私雙方為什么都會(huì)出現(xiàn)“失靈”的可能，“失靈”的表現(xiàn)及內(nèi)在邏輯是什么？這些都是雙方必須思量的問(wèn)題。本文來(lái)源:考試大網(wǎng)
　　政府在災(zāi)害社會(huì)工作中，經(jīng)常因?yàn)榉N種原因而出現(xiàn)供應(yīng)不足與無(wú)效率現(xiàn)象。Wolf(1979)歸納為：法規(guī)不全、內(nèi)部性、冗員充斥與成本漸增及外部性等影響，Douglas(1983)提出五項(xiàng)限制因素（轉(zhuǎn)引自黃賓中，2006：37），本文歸納如下：考試大論壇
　　首先是本位主義造成政府在救災(zāi)過(guò)程中緩慢。災(zāi)變發(fā)生時(shí)對(duì)大眾所造成的損害是直接且快速的，政府應(yīng)變與救助時(shí)間短，壓力巨大，其反映迅速與否將直接關(guān)系災(zāi)害緊急救助的效果。面對(duì)特殊性和緊急性的災(zāi)害需求，政府僵化的科層體制卻無(wú)法提供或缺乏應(yīng)急反應(yīng)能力(Douglas，1987，轉(zhuǎn)引自翁文蒂，2002：12)，其反映緩如牛步（Schneider，1994，轉(zhuǎn)引自黃賓中，2006：29）?？茖又七^(guò)分強(qiáng)調(diào)分層逐級(jí)上報(bào)與授權(quán)，阻礙了信息流通與命令上傳下達(dá)的速度。同時(shí)，政府在災(zāi)害救援體系上采取臨時(shí)任務(wù)編制方式，也造成了行政動(dòng)員遲滯。因此，洪郁婷(2002)研究美國(guó)地方政府在面臨重大緊急災(zāi)難時(shí)，官僚系統(tǒng)的實(shí)際運(yùn)作往往會(huì)產(chǎn)生負(fù)面功能，她將這種情形稱為“官僚病態(tài)”。來(lái)源：www.examda.com
　　其次，政府缺乏專業(yè)人力。近年來(lái)，隨著政府社會(huì)福利工作人員精簡(jiǎn)，導(dǎo)致災(zāi)害管理人力普遍不足。彭懷真(2000)指出臺(tái)灣社政部門人力資源問(wèn)題主要有：社會(huì)福利措施不斷增加，但公部門人力編制未增加，正式及專業(yè)人力不足；有限的人力要處理相當(dāng)龐大的社會(huì)福利事務(wù)；過(guò)度負(fù)荷使其疲憊不堪，承受過(guò)大的工作壓力，甚至普遍有浩劫之感（轉(zhuǎn)引自黃賓中，2006：16）。政府部門平日工作已繁重，對(duì)于額外附加的災(zāi)害工作會(huì)產(chǎn)生抗拒心態(tài)。而在現(xiàn)有的人力資源運(yùn)用上，也并未因多次處理災(zāi)害事件而積累人力與經(jīng)驗(yàn)。由于平時(shí)缺乏防災(zāi)救災(zāi)訓(xùn)練，相關(guān)認(rèn)識(shí)嚴(yán)重不足，仍處于“發(fā)生后再處理”的態(tài)度。造成災(zāi)害發(fā)生后，往往缺乏經(jīng)驗(yàn)豐富的工作人員，而新來(lái)人員尚處于摸索之中，過(guò)去經(jīng)驗(yàn)還沒(méi)有傳承完畢又出現(xiàn)人員不斷流失，導(dǎo)致救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)隨人力的流失而喪失，這些都導(dǎo)致了政府在災(zāi)害社會(huì)工作中“失靈”現(xiàn)象的產(chǎn)生。
　　固然政府在災(zāi)害社會(huì)工作中，存在“失靈”的可能，而私部門同樣如此。過(guò)去大部分文獻(xiàn)討論當(dāng)“市場(chǎng)失靈”及“政府失靈”時(shí)，非營(yíng)利組織可以協(xié)助解決，然而非營(yíng)利組織也可能“失靈”，Salamon(1987)用“志愿失靈”(Voluntaryfailure)概念來(lái)加以說(shuō)明，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：采集者退散
　　首先是業(yè)余性（philanthropicamateurism）。多數(shù)慈善組織在從事災(zāi)害社會(huì)工作時(shí)，依賴少數(shù)兼職、志愿、非專業(yè)人士推行業(yè)務(wù)，這些人員流動(dòng)頻繁。彭懷真(2000)認(rèn)為，這些志工本身為社工專業(yè)中不確定的人力，志工到底可以做什么，不能做什么，是不容易規(guī)范的（轉(zhuǎn)引自黃賓中，2006：16）。因此，慈善組織可能熱心有余而專業(yè)性不足，難以推動(dòng)專業(yè)性的災(zāi)害服務(wù)工作。此外，多數(shù)慈善組織普遍缺乏在災(zāi)害社會(huì)工作中的自我定位，當(dāng)面對(duì)緊急性與復(fù)雜性災(zāi)害時(shí)，往往出現(xiàn)角色模糊現(xiàn)象。
　　其次是慈善資源的不足性(philanthropicinsufficiency)。非營(yíng)利組織資源常常是不穩(wěn)定的，提供的服務(wù)也是如此。多數(shù)組織仍舊依賴會(huì)員會(huì)費(fèi)作為主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，而一般的慈善組織規(guī)模小，年平均收入僅僅百萬(wàn)元，經(jīng)濟(jì)實(shí)力單薄。在成本的考慮下，慈善組織往往設(shè)在人口密集區(qū)域或民眾比較有消費(fèi)能力的地方，許多地方根本沒(méi)有任何民間慈善組織，這也影響了災(zāi)害救助服務(wù)的提供（陳介中，2004：212）。因此，在災(zāi)害救助過(guò)程中，出現(xiàn)不少組織因人力和經(jīng)費(fèi)短缺紛紛退出救災(zāi)行列的現(xiàn)象。
　　再次，政府福利政策擴(kuò)張對(duì)慈善組織造成沖擊。在早期，一旦出現(xiàn)災(zāi)害急難個(gè)案，政府需要民間慈善資源的協(xié)助。但隨著政府社會(huì)福利政策的擴(kuò)張，對(duì)災(zāi)民的保障日趨多元，以及政府對(duì)災(zāi)民急難金申請(qǐng)程序的簡(jiǎn)化，涵蓋案主需求的額度也更大，再加上未來(lái)社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)制的進(jìn)入，災(zāi)民向民間慈善組織申請(qǐng)救助頻率就會(huì)相應(yīng)減少，其所能發(fā)揮的空間將因政府福利政策的擴(kuò)張而受到壓縮（莊中毅，2004：109），彌補(bǔ)政府不足的價(jià)值日漸降低，這也會(huì)導(dǎo)致“志愿失靈”的產(chǎn)生。來(lái)源：www.examda.com
　　最后，民間慈善組織缺乏民眾信任。慈善組織成立或開(kāi)始提供災(zāi)害服務(wù)時(shí)，會(huì)面臨民眾信任的問(wèn)題。由于其災(zāi)害服務(wù)成效難以令民眾放心，以及與一些民間組織、媒體之間種種不愉快的合作等負(fù)面影響，使得災(zāi)民對(duì)其產(chǎn)生不信任心理。此外，由于缺乏公權(quán)力賦予其“合法性”基礎(chǔ)，民間組織無(wú)力統(tǒng)整其他民間資源，也無(wú)法提供任何承諾給災(zāi)民，災(zāi)民也可能因?yàn)榇壬平M織宣傳不周，擔(dān)心受騙而心存疑慮，因此，慈善組織與非自愿案主建立關(guān)系很難。在信任關(guān)系還沒(méi)有建立以前，案主仍然習(xí)慣向公部門申請(qǐng)災(zāi)害救助（陳介中，2004：210）
　　三、非正式與零散性：“公私協(xié)力”現(xiàn)狀及其困境
　　如何克服上述的“政府失靈”和“志愿失靈”現(xiàn)象呢？這就涉及“公私協(xié)力”的問(wèn)題。對(duì)于任何一個(gè)組織而言，其所擁有的資源都是有限的，尤其在面臨災(zāi)害社會(huì)工作時(shí)，更需要強(qiáng)調(diào)公私相互交換組織、權(quán)威、金錢、信息等資源，相互彌補(bǔ)組織資源的不足，以便獲得各自組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)(Rhodes,1990:19；Klijnetc,1995:439-441)。因此，“公私協(xié)力”能實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，將雙方“失靈”現(xiàn)象降到最低，這已成為各國(guó)發(fā)展的趨勢(shì)(Singleton，1994；轉(zhuǎn)引自黃賓中，2006：41)。但在現(xiàn)實(shí)情況中，公私是否建立了“協(xié)力”關(guān)系？事實(shí)上，由于公私之間缺乏一個(gè)正式互動(dòng)溝通的管道，雙方關(guān)系仍停留于非正式、零散性的互動(dòng)層次，呈現(xiàn)出表面化和松散化的特點(diǎn)，具體表現(xiàn)為以下幾方面：來(lái)源：www.examda.com
　　首先是管道阻塞(inaccessibility)，雙方缺乏正式互動(dòng)與溝通的聯(lián)系管道。由于政府部門缺乏專門負(fù)責(zé)人士，官員對(duì)私部門認(rèn)同或重視程度不足，而且政出多門和缺乏彈性的行政特質(zhì)，使得政府部門在建立聯(lián)系管道上缺乏政策支持與積極性。對(duì)于私部門而言，由于其保守心態(tài)，也不愿擴(kuò)大與政府互動(dòng)。此外，雖然私部門自愿參與災(zāi)害社會(huì)工作，但政府對(duì)其貢獻(xiàn)視而不見(jiàn)，這也影響了其積極性。因此，對(duì)于私部門而言，與政府互動(dòng)合作的必要性就變得可有可無(wú)，甚至?xí)驗(yàn)槟承┮蛩兀Ｖ够蚋淖兣c政府既有的聯(lián)系（莊中毅，2004：104）。由于公私聯(lián)系管道無(wú)法通暢，在災(zāi)害救助中就會(huì)呈現(xiàn)出混亂情形。來(lái)源：考試大
　　其次是信任危機(jī)(unaccountability)。在災(zāi)害救助業(yè)務(wù)的聯(lián)系上，由于認(rèn)知不同，或者聯(lián)系溝通管道的不足，以及雙方歷來(lái)的成見(jiàn)，使公私雙方在救助過(guò)程中容易產(chǎn)生誤解而無(wú)法及時(shí)溝通，這就會(huì)導(dǎo)致信任的危機(jī)（莊中毅，2004：86）。此外，在災(zāi)害社會(huì)工作中，也曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)政府人員貪污社會(huì)捐款、非法操作等不良現(xiàn)象，這也使得民間組織對(duì)于配合政府進(jìn)行救災(zāi)工作產(chǎn)生懷疑心理。來(lái)源：考試大的美女編輯們
　　再次表現(xiàn)為各自為政(inconsistence)。由于公私在災(zāi)害社會(huì)工作中缺乏聯(lián)系，導(dǎo)致各行其是和不相往來(lái)的局面，無(wú)法建立統(tǒng)一的災(zāi)害服務(wù)體系（張又升，2004：17）。在政府高層漠視與民間參與不積極等因素下，公私資源無(wú)法有效整合，以致出現(xiàn)“各立山頭”的狀況（莊中毅，2004：120）。近年來(lái)，隨著政府福利政策的擴(kuò)張，強(qiáng)化了對(duì)災(zāi)民救助的力度與范圍，對(duì)民間慈善組織既有生存空間與價(jià)值形成了沖擊，也造成了各自為政的情形。來(lái)源：www.examda.com
　　最后是重復(fù)浪費(fèi)(duplication)。在缺乏整合的前提下，私部門獨(dú)自對(duì)災(zāi)民進(jìn)行慰問(wèn)與發(fā)放物資，展現(xiàn)了機(jī)動(dòng)性與時(shí)效性，但也造成了與政府爭(zhēng)相投入后所呈現(xiàn)的救災(zāi)資源重復(fù)浪費(fèi)及區(qū)域分配不均等消極后果，甚至出現(xiàn)一些經(jīng)驗(yàn)不足的救災(zāi)團(tuán)體到達(dá)災(zāi)區(qū)后，不知如何協(xié)助救災(zāi)工作，反而成為看熱鬧的觀眾。此外，公私部門對(duì)同一案主救助金的重復(fù)發(fā)放，也會(huì)間接養(yǎng)成案主對(duì)救助資源的依賴性和道德危機(jī)，降低其自立自強(qiáng)的積極性|考試大收集整理

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