第二節(jié) 社會(huì)政策的基本要素

社會(huì)政策是政府和社會(huì)為滿足民眾的需要和解決社會(huì)問題而采取的公共行動(dòng)。要完成一項(xiàng)社會(huì)政策行動(dòng)，必須首先要確定由誰(shuí)（什么機(jī)構(gòu)）來提供社會(huì)服務(wù)，為誰(shuí)提供服務(wù)，從哪里獲得必要的財(cái)政和人力資源，以及以什么方式來提供必需的服務(wù)。這幾個(gè)方面構(gòu)成了社會(huì)政策行動(dòng)的基本要素，即社會(huì)政策的主體、對(duì)象、資源和運(yùn)行方式。政府的社會(huì)政策行動(dòng)不是一種隨意的行動(dòng)，而是在一定的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制度框架中采取的制度化的行動(dòng)。所謂制度化的行動(dòng)，首先就是指對(duì)上述幾個(gè)方面做出制度化的安排，即通過特定的法制過程規(guī)定由特定的機(jī)構(gòu)、按照特定的方式調(diào)動(dòng)所需要的資源、并為特定的對(duì)象提供特定的服務(wù)。當(dāng)代各國(guó)社會(huì)政策的制定、實(shí)施和改革，以及對(duì)社會(huì)政策的理論研究都主要圍繞著這幾個(gè)方面而展開。因此，了解社會(huì)政策行動(dòng)的基本要素是理解各國(guó)社會(huì)政策改革與發(fā)展的基礎(chǔ)，也是進(jìn)一步分析當(dāng)代社會(huì)政策理論的基礎(chǔ)。

一、社會(huì)政策的主體

社會(huì)政策行動(dòng)必須首先需要明確具體的行動(dòng)主體，即社會(huì)中的哪些組織或群體應(yīng)該為社會(huì)政策行動(dòng)具體承擔(dān)責(zé)任。明確社會(huì)政策行動(dòng)的主體既是一項(xiàng)社會(huì)政策行動(dòng)的開端，也為整個(gè)行動(dòng)模式的確定奠定基礎(chǔ)。因此，在社會(huì)政策實(shí)踐和研究中，社會(huì)政策主體的問題都是一個(gè)最基本的問題。

（一） 什么是社會(huì)政策的主體

1. 社會(huì)政策主體的基本含義

社會(huì)政策的主體是指發(fā)起或參與這一行動(dòng)過程的行動(dòng)者。社會(huì)政策行動(dòng)是一個(gè)由“提供服務(wù)”與“接受服務(wù)”兩個(gè)方面構(gòu)成的行動(dòng)過程。其中提供服務(wù)一方的行動(dòng)者即為社會(huì)政策行動(dòng)的主體，而接受服務(wù)一方為社會(huì)政策行動(dòng)的對(duì)象。在當(dāng)代社會(huì)中，社會(huì)政策行動(dòng)一般是由政府組織的公共性的社會(huì)行動(dòng)，政府是社會(huì)政策行動(dòng)主體中最主要的部分。但在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)政策實(shí)踐中，政府需要廣泛動(dòng)員社會(huì)中的各類組織和個(gè)人參與社會(huì)政策行動(dòng)。因此，社會(huì)政策行動(dòng)的主體還包括社會(huì)中各種各樣的組織、群體和個(gè)人。

在當(dāng)代各國(guó)，社會(huì)中的各類組織、群體和個(gè)人按照某種制度化的安排而參與社會(huì)政策行動(dòng)。社會(huì)政策的制度化安排是在長(zhǎng)期的社會(huì)政策實(shí)踐中逐步形成的，并且已經(jīng)在很大程度上通過國(guó)家的立法或行政權(quán)威而明文規(guī)定，因而被嵌入了整個(gè)國(guó)家的政治和社會(huì)制度體系之中。因此，社會(huì)政策的主體是一個(gè)制度化的行動(dòng)者體系，在其中每個(gè)行動(dòng)者都被要求按照一定制度規(guī)范而擔(dān)負(fù)一定的責(zé)任，扮演一定的角色，并具有與其責(zé)任和角色想適應(yīng)的權(quán)力地位。

2． 社會(huì)政策主體的不同角色

在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)政策實(shí)踐中，社會(huì)政策主體主要包含以下幾個(gè)方面的角色。

（1）社會(huì)政策行動(dòng)的責(zé)任者

社會(huì)政策行動(dòng)的主體首先是此類行動(dòng)的責(zé)任者，即為滿足民眾的基本需要和解決社會(huì)問題承擔(dān)責(zé)任的組織、群體或個(gè)人。在當(dāng)代社會(huì)政策行動(dòng)體系中，主體的責(zé)任是指為推動(dòng)和完成社會(huì)政策行動(dòng)所負(fù)有的法定義務(wù)，其中包括總體上的責(zé)任和各個(gè)方面的責(zé)任，前者是為社會(huì)政策行動(dòng)的總體規(guī)劃和組織行動(dòng)而負(fù)有的責(zé)任，后者是指在社會(huì)政策的各個(gè)環(huán)節(jié)上的責(zé)任，包括為社會(huì)政策行動(dòng)提供各種資源和具體的服務(wù)。每個(gè)社會(huì)都以制度化的方式規(guī)定的各類組織、群體與個(gè)人在社會(huì)政策行動(dòng)中應(yīng)該分擔(dān)的責(zé)任。

（2） 社會(huì)政策行動(dòng)的組織者

社會(huì)政策行動(dòng)是一種有組織的公共行動(dòng)，它除了需要社會(huì)各個(gè)方面的參與之外，還需要由特定的機(jī)構(gòu)來承擔(dān)組織行動(dòng)的任務(wù)。這種組織行動(dòng)包括制定政策法規(guī)、調(diào)動(dòng)各種資源、協(xié)調(diào)各類組織的行動(dòng)等等。

（3） 資源提供者

社會(huì)政策行動(dòng)需要大量的資源支持，其中包括財(cái)政資源、人力資源和物質(zhì)資源等。

（4）社會(huì)服務(wù)的直接提供者

社會(huì)政策行動(dòng)包含了大量社會(huì)服務(wù)（例如醫(yī)療衛(wèi)生、教育、老人服務(wù)、青少年等等），這些社會(huì)服務(wù)分別由醫(yī)院、學(xué)校、公共養(yǎng)老院等各類專業(yè)機(jī)構(gòu)提供。所有在社會(huì)政策框架內(nèi)以各種方式參與提供相關(guān)社會(huì)服務(wù)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人都在不同的程度上擔(dān)當(dāng)了社會(huì)政策行動(dòng)主體的任務(wù)。

3． 社會(huì)政策主體的不同層次

在社會(huì)政策的制度化體系中，每個(gè)主體行動(dòng)者都具有不同的責(zé)任、擔(dān)當(dāng)不同的角色，承擔(dān)不同的任務(wù)。因此可以從各種不同的角度將社會(huì)政策的主體行動(dòng)者分為不同的層次。

（1）責(zé)任層次

可以按照各類行動(dòng)者在社會(huì)政策行動(dòng)中所負(fù)責(zé)任的大小而將他們劃分為不同的責(zé)任層次。在各個(gè)國(guó)家和各個(gè)不同的時(shí)期中，各類行動(dòng)者在社會(huì)政策體系中所負(fù)責(zé)任的大小是不一樣的，并由此而形成了不同的主體責(zé)任模式。各類主體行動(dòng)者在社會(huì)政策責(zé)任梯次中應(yīng)該居于何種位置也是當(dāng)代社會(huì)福利理論各個(gè)流派爭(zhēng)論的焦點(diǎn)問題之一。

當(dāng)代社會(huì)福利理論中用“制度模式”和“補(bǔ)救模式”的概念來概括兩種不同的社會(huì)福利模式。所謂“制度模式”（Institutional Model）的基本含義是指社會(huì)福利是一種基本的社會(huì)制度，首先由政府的福利計(jì)劃來滿足社會(huì)成員的各種需要和解決各種社會(huì)問題。而“補(bǔ)救模式”（Residual Model又稱“剩余模式”）則是指首先由其它各種方式（包括通過市場(chǎng)、就業(yè)、或通過家庭、社區(qū)、民間組織等）去滿足人們的各種需求，而只有當(dāng)這些方式都失效時(shí)，才由政府通過社會(huì)福利的方式去解決。從社會(huì)政策主體責(zé)任層次的角度看，社會(huì)福利的制度模式體現(xiàn)的是以政府為主的責(zé)任模式，而補(bǔ)救模式則體現(xiàn)的是其他主體為主的責(zé)任模式。

（2）角色層次

在參與社會(huì)政策行動(dòng)的各類行動(dòng)者中，按其所擔(dān)當(dāng)角色的重要性差異也可以將其分為不同的角色層次。其中最高的角色層次是社會(huì)政策行動(dòng)的總體責(zé)任者，即全面負(fù)責(zé)社會(huì)政策行動(dòng)規(guī)劃和總體行動(dòng)的組織者。在當(dāng)代各國(guó)一般都是由政府在擔(dān)當(dāng)此類角色。其次是社會(huì)政策行動(dòng)的資源提供者，其中最主要的是經(jīng)費(fèi)提供者。再次是具體的社會(huì)服務(wù)提供者。

（3） 公共行政層次

由于當(dāng)代各國(guó)的社會(huì)政策體系一般在總體上都是由政府負(fù)責(zé)的規(guī)劃、組織與協(xié)調(diào)的，因此社會(huì)政策的主體行動(dòng)者體系也被納入到了政府公共行政體系之中。從這個(gè)角度看，社會(huì)政策的主體行動(dòng)者包括中央政府-省級(jí)政府-地方政府-地方社區(qū)等層次的梯次結(jié)構(gòu)。社會(huì)政策體系中的公共行政層次最關(guān)鍵的意義在于其行動(dòng)擴(kuò)及或管轄范圍的大小，而并不一定意味著高層次的組織就一定擔(dān)負(fù)更多的財(cái)政責(zé)任。在各級(jí)政府或其他組織在社會(huì)政策行動(dòng)所負(fù)責(zé)任的大小在各國(guó)、各個(gè)時(shí)期乃至各類不同的社會(huì)政策行動(dòng)中都有所不同。在有些國(guó)家和有些行動(dòng)項(xiàng)目上，中央政府負(fù)有很大的責(zé)任，甚至是完全的責(zé)任，但在另外一些國(guó)家或另外一些項(xiàng)目中則可能是地方政府的責(zé)任更大。

在公共行政層次上的責(zé)任劃分有兩種相反的原則，一種是“低層次責(zé)任原則”，另一種是“高層次責(zé)任原則”。低層次責(zé)任原則要求在滿足民眾需要的公共行動(dòng)中首先由較低層次的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，只有當(dāng)?shù)蛯哟螜C(jī)構(gòu)確實(shí)無法滿足需要時(shí)，較高層次的機(jī)構(gòu)才介入。因此，人們首先應(yīng)該通過個(gè)人和家庭來滿足自己的需要，當(dāng)個(gè)人和家庭無法滿足需要時(shí)，應(yīng)該由地方社區(qū)，然后是地方政府，而中央政府應(yīng)該是最后介入。低層次責(zé)任原則的最大特點(diǎn)是注重調(diào)動(dòng)各個(gè)方面的責(zé)任，降低在社會(huì)政策行動(dòng)中可能發(fā)生的“福利依賴”。高層次責(zé)任原則持相反的要求，它強(qiáng)調(diào)通過較高層次的機(jī)構(gòu)來采取更廣泛的社會(huì)政策行動(dòng)，以加強(qiáng)社會(huì)政策行動(dòng)的力度，并達(dá)到更好的再分配效果。

（二） 社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域中的組織體系

在當(dāng)代社會(huì)中，社會(huì)政策行動(dòng)是由多元化的行動(dòng)主體共同參與的公共行動(dòng)體系。各類組織在社會(huì)政策行動(dòng)中以不同的方式發(fā)揮著自身的作用，并且在社會(huì)政策行動(dòng)中各有其特點(diǎn)。各國(guó)在特定時(shí)期中社會(huì)福利主體的特征反映了其政府社會(huì)政策的基本理念和主導(dǎo)的社會(huì)價(jià)值取向，并進(jìn)而對(duì)社會(huì)政策運(yùn)行方式和福利水平的高低都產(chǎn)生著直接或間接的影響。因此，在研究一個(gè)國(guó)家的社會(huì)政策體系的特點(diǎn)時(shí)，首先要關(guān)注各類組織在社會(huì)政策體系中的地位和作用。

在當(dāng)代社會(huì)中有各種各樣的組織和群體在為社會(huì)成員提供各種服務(wù)，以滿足民眾的需求。這些組織和群體可以概括為以下幾大類別

1． 商業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)：包括各類企業(yè)和個(gè)體商業(yè)化服務(wù)者，他們通過市場(chǎng)交換的方式為消費(fèi)者提供商業(yè)化的服務(wù)，其基本目標(biāo)是獲取利潤(rùn)。

2． 初級(jí)群體：包括家庭、親屬、朋友和鄰里等，他們以初級(jí)關(guān)系為紐帶，向其成員提供無償?shù)幕蚧ブ姆?wù)。

3． 互助組織：包括各種正式建立的民間互助組織，其成員按照權(quán)利-義務(wù)對(duì)等和互惠互利原則相互幫助，或按照風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的原則為其中的困難者提供幫助。

4． 就業(yè)組織（雇主）：包括各類企事業(yè)單位和機(jī)關(guān)團(tuán)體，以及一些個(gè)體雇主，它們?cè)诓煌潭壬舷蚱涔蛦T提供各種福利性服務(wù)。

5． 志愿者組織：按照自愿奉獻(xiàn)的原則建立的組織，他們向困難者提供無償服務(wù)。

6． 非政府-非營(yíng)利組織：按照非營(yíng)利的原則建立的組織，其組織不以贏利為目標(biāo)，他們向社會(huì)成員，尤其是困難者提供福利性服務(wù)。

7． 政府組織：代表國(guó)家向全體社會(huì)成員，尤其是困難者提供必要的福利性服務(wù)，

在以上各類組織或群體中，政府組織向全體社會(huì)成員提供的服務(wù)屬于公共性服務(wù)，這類服務(wù)行動(dòng)是社會(huì)政策行動(dòng)中最主要的部分。在其他幾類組織或群體中，互助組織、就業(yè)組織、志愿者組織、民間非營(yíng)利組織的服務(wù)都在不同程度上具有一定的公共性，因此都可以納入到政府的社會(huì)政策體系中，成為社會(huì)政策行動(dòng)的主體之一。相比之下，商業(yè)性組織是以贏利為目標(biāo)，是專門的一類服務(wù)組織，一般不屬于社會(huì)政策的范疇。初級(jí)群體是以初級(jí)關(guān)系為紐帶，公共性特征很弱，一般也不屬于社會(huì)政策主體的范疇。從其重要性程度上看，在當(dāng)代各國(guó)仍是以政府的社會(huì)政策行動(dòng)最為重要，但同時(shí)各國(guó)的非政府-非營(yíng)利組織在各類社會(huì)服務(wù)方面的作用也明顯呈增加趨勢(shì)。

（三） 政府在社會(huì)政策體系中的主體作用

1． 當(dāng)代各國(guó)政府在社會(huì)政策體系中主要的責(zé)任和作用

（1）社會(huì)政策行動(dòng)的組織者

政府在社會(huì)政策行動(dòng)中承擔(dān)最首要的責(zé)任；負(fù)責(zé)把握社會(huì)需求狀況；制定社會(huì)政策法規(guī)體系和行動(dòng)規(guī)劃；規(guī)范社會(huì)各類組織和個(gè)人在社會(huì)政策行動(dòng)中的角色和責(zé)任；協(xié)調(diào)各類組織在社會(huì)政策體系中的行動(dòng)；以及組織社會(huì)政策方案的實(shí)施等。

（2）資源提供者

在當(dāng)代社會(huì)中，只有政府有能力有效地調(diào)動(dòng)龐大的公共資源。政府在資源提供方面最基本的方式是按照法律的規(guī)定，依托其公共行政體系，通過稅收和公共財(cái)政等方式直接向社會(huì)政策行動(dòng)提供必要的財(cái)政支持。同時(shí)，政府還負(fù)責(zé)監(jiān)督各類組織依法承擔(dān)其在社會(huì)政策行動(dòng)中應(yīng)負(fù)的財(cái)政責(zé)任，以及通過各種政策優(yōu)惠和宣傳鼓動(dòng)等方式鼓勵(lì)各類組織向社會(huì)政策行動(dòng)體系投入一定的資源支持。

（3）社會(huì)服務(wù)提供者

在當(dāng)代社會(huì)中，政府還在不同程度上扮演者服務(wù)提供者的角色，即政府直接建立和管理公共社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，包括公立學(xué)校、公共醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)、國(guó)辦養(yǎng)老院、兒童福利院等社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，它們向各類社會(huì)成員提供各類社會(huì)服務(wù)。

2． 當(dāng)代國(guó)家福利模式的優(yōu)點(diǎn)與缺陷

所謂“國(guó)家福利模式”是指由國(guó)家（政府）負(fù)責(zé)為民眾提供各種社會(huì)福利服務(wù)的社會(huì)福利模式。

(1) 國(guó)家福利的優(yōu)勢(shì)有：

首先，可以為全社會(huì)提供普遍性的社會(huì)保障和其它大規(guī)模的社會(huì)服務(wù)，而其它組織和群體在此方面的能力都不能與政府相比。

其次，當(dāng)代各國(guó)政府具有很強(qiáng)的公共行政能力，通過政府的社會(huì)政策體系可以更好地調(diào)動(dòng)各類社會(huì)資源，包括調(diào)動(dòng)財(cái)政資源和協(xié)調(diào)各類組織，因而能夠保證社會(huì)政策行動(dòng)的穩(wěn)定性與持久性。

再有，由政府來組織大規(guī)模的社會(huì)政策行動(dòng)能夠更好地體現(xiàn)福利性特點(diǎn)，更好地貫徹社會(huì)再分配的原則，因此在體現(xiàn)社會(huì)公平和社會(huì)保護(hù)和其它社會(huì)價(jià)值方面具有更好的效果。

(2) 國(guó)家福利模式最主要的缺陷有：

首先，政府部門提供的社會(huì)福利服務(wù)在經(jīng)濟(jì)效率方面常常受到質(zhì)疑，因?yàn)榕c私人部門相比，許多公共部門常常缺乏改進(jìn)其工作效率和降低成本的動(dòng)力。

其次，政府在社會(huì)福利方面承擔(dān)了過多的責(zé)任后，有時(shí)會(huì)導(dǎo)致一些人產(chǎn)生對(duì)政府福利的依賴，從而降低他們通過自身努力去改變其困難狀況的內(nèi)在動(dòng)力。

再有，政府過多包辦福利事業(yè)可能導(dǎo)致在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的壟斷，從而抑制在這一領(lǐng)域內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)并妨礙受益者個(gè)人對(duì)服務(wù)的自由選擇。

3． 關(guān)于政府在社會(huì)政策體系中責(zé)任和作用的不同觀點(diǎn)

盡管當(dāng)代各國(guó)政府在社會(huì)政策體系中都承擔(dān)著最主要的責(zé)任，扮演著相當(dāng)重要的角色，但在各國(guó)其責(zé)任和角色重要性程度還是有很大差異的。在有些國(guó)家，政府幾乎承擔(dān)了完全的責(zé)任，而在另外一些國(guó)家政府的責(zé)任和角色要弱得多。各國(guó)在社會(huì)政策實(shí)踐上的這些差異反映了各國(guó)政府和學(xué)者在此問題上的不同理念和理論觀點(diǎn)。概括起來看，關(guān)于政府在社會(huì)政策體系中應(yīng)該承擔(dān)何種責(zé)任、扮演何種角色，主要有馬克思主義的觀點(diǎn)、民主社會(huì)主義的觀點(diǎn)、新自由主義的觀點(diǎn)、以及“第三條道路”等學(xué)派的觀點(diǎn)。在本書中關(guān)于社會(huì)政策的政治學(xué)分析的部分里將簡(jiǎn)要介紹以上各派關(guān)于國(guó)家在社會(huì)政策中角色的理論觀點(diǎn)。

（四） 當(dāng)代非政府-非營(yíng)利組織在社會(huì)政策中的角色和作用

最近20多年里各國(guó)社會(huì)政策發(fā)展中的一個(gè)突出特點(diǎn)是非政府非營(yíng)利組織在社會(huì)政策行動(dòng)中的作用明顯增強(qiáng)。因此，此類組織的行為在社會(huì)政策研究中受到了越來越多的關(guān)注。

1． 當(dāng)代非政府機(jī)構(gòu)的基本性質(zhì)

所謂“非政府組織”是指政府組織體系之外的各種民間非企業(yè)性組織的總稱。它們以其非政府和非營(yíng)利兩個(gè)方面的特點(diǎn)而與政府組織和企業(yè)組織區(qū)分開來。首先，非政府組織在產(chǎn)權(quán)和管理上是獨(dú)立于政府組織體系之外的，它們一般具有獨(dú)立的法人地位，并有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)自我管理和獨(dú)立活動(dòng)。其次，非政府組織不專門從事商業(yè)性的活動(dòng)，并且不以贏利為目標(biāo)。即非政府組織不包括企業(yè)組織，而是主要包括各類政治、文化、社會(huì)服務(wù)及其他類似的組織。

2． 當(dāng)代各類非政府機(jī)構(gòu)在社會(huì)政策體系中的角色與作用

當(dāng)代非營(yíng)利組織主要以兩種方式在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域中發(fā)揮著重要的作用。第一種方式是以中介組織的方式介入。所謂“中介組織”，是指在社會(huì)服務(wù)所需資金的籌集和分配中擔(dān)當(dāng)中介作用的組織。社會(huì)服務(wù)的資源來自于社會(huì)中各類組織和個(gè)人，但需要通過一定的組織來籌集和分配各種資源（詳細(xì)內(nèi)容將在本章第三節(jié)中討論）。而在當(dāng)代社會(huì)中許多民間的基金會(huì)、慈善會(huì)等非營(yíng)利組織擔(dān)當(dāng)了此類中介角色，積極參與籌集和分配社會(huì)服務(wù)的資源。它們從民間捐贈(zèng)者那里籌集資金，或從政府獲得資金，然后將其分配給直接提供社會(huì)服務(wù)的機(jī)構(gòu)。非營(yíng)利組織在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的另一種介入方式是直接提供社會(huì)服務(wù)。各種非營(yíng)利的民辦學(xué)校、民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)、私人養(yǎng)老金、以及在老年服務(wù)、殘疾人服務(wù)、兒童服務(wù)和其他各種福利性服務(wù)方面的非營(yíng)利組織都屬于這一類。他們或者通過自籌資金，或者通過政府公共資金或民間中介機(jī)構(gòu)的支持，或者通過綜合性的資金來源渠道，積極地為各類社會(huì)成員提供社會(huì)服務(wù)。

（五） 其他組織在社會(huì)政策體系中的作用

除了政府和非政府-非營(yíng)利組織以外，其他各類組織也在社會(huì)政策體系中發(fā)揮著作用。其中包括企業(yè)、社區(qū)組織和各類志愿者組織。

1． 就業(yè)組織在社會(huì)政策體系中的主體作用

所謂就業(yè)組織，泛指各類由雇主和雇員共同構(gòu)成的組織。一個(gè)組織只要是為了完成其任務(wù)而雇用了員工，它就屬于就業(yè)組織。在當(dāng)代社會(huì)中的就業(yè)組織包括各類企業(yè)組織、社會(huì)文化事業(yè)組織、政府組織、軍事組織，以及各種非政府組織等。在我國(guó)，一般用“單位”來表示就業(yè)組織。

在一個(gè)純粹的市場(chǎng)情景下，就業(yè)組織中雇主和雇員只是市場(chǎng)交換關(guān)系，雙方依法簽訂勞動(dòng)合同，雇員向雇主提供服務(wù)（勞動(dòng)），而雇主則向雇員支付勞動(dòng)報(bào)酬。在工業(yè)社會(huì)的早期階段，企業(yè)等就業(yè)組織基本上處于社會(huì)福利體制以外，雇主并不在工資以外另行負(fù)責(zé)其雇員的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)等方面的保障，也不負(fù)責(zé)為員工提供各種福利性服務(wù)。19世紀(jì)80年代德國(guó)俾斯麥政府的社會(huì)保險(xiǎn)立法第一次規(guī)定雇主必須為其員工的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目投保，從而將就業(yè)組織納入了政府的社會(huì)政策體系之中。

就業(yè)組織參與社會(huì)政策行動(dòng)的基本特點(diǎn)是其責(zé)任對(duì)象主要是本組織的雇員。此外，各類就業(yè)組織還在不同程度上為政府的社會(huì)政策行動(dòng)和全社會(huì)的社會(huì)福利事業(yè)做出貢獻(xiàn)。在各個(gè)國(guó)家和各個(gè)不同的歷史時(shí)期中，企業(yè)等就業(yè)組織在社會(huì)政策體系中的地位和作用有很大的差別。但概括起來看就業(yè)組織在社會(huì)福利體系中主要有以下一些方面的責(zé)任。

（1）承擔(dān)雇員基本社會(huì)保障費(fèi)用

（2）為員工提供必要的社會(huì)福利服務(wù)

（3）為政府的社會(huì)政策行動(dòng)和社會(huì)福利事業(yè)提供財(cái)政支持

2． 社區(qū)組織在政府社會(huì)政策體系中的作用

社區(qū)是按照地域來劃分的社會(huì)生活共同體。社區(qū)在政府社會(huì)政策體系中主要發(fā)揮以下一些作用。首先，許多國(guó)家的地方社區(qū)都被納入到政府的社會(huì)政策體系中，成為了社會(huì)政策體系中的一個(gè)基層行動(dòng)組織。政府許多社會(huì)政策行動(dòng)項(xiàng)目都通過基層社區(qū)來實(shí)施和管理。其次，社區(qū)組織為本社區(qū)居民提供著廣泛的社會(huì)服務(wù)。再有，在國(guó)家和企業(yè)組織的社會(huì)服務(wù)相對(duì)比較弱的農(nóng)村地區(qū)，社區(qū)組織在社會(huì)服務(wù)方面的作用更加明顯。農(nóng)村社區(qū)組織的社會(huì)服務(wù)活動(dòng)是傳統(tǒng)與現(xiàn)代的結(jié)合，它們一方面是傳統(tǒng)地方社區(qū)社會(huì)服務(wù)功能的延續(xù)，另一方面也被納入到現(xiàn)代政府社會(huì)政策體系之中，成為整個(gè)國(guó)家社會(huì)政策行動(dòng)的一部分。

（六） 現(xiàn)階段社會(huì)政策主體發(fā)展變化的一般趨勢(shì)

1． 社會(huì)政策主體模式變化的國(guó)際趨勢(shì)

在過去長(zhǎng)期的歷史時(shí)期中，政府并沒有大規(guī)模和制度化地干預(yù)民間的社會(huì)福利事務(wù)。直到工業(yè)革命后的100多年的時(shí)間里，歐美工業(yè)化國(guó)家中在關(guān)于政府的責(zé)任和角色的理論上一直是“不干預(yù)主義”占上風(fēng)。

19世紀(jì)80年代德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立標(biāo)志著政府在社會(huì)福利事務(wù)中角色發(fā)生了大的轉(zhuǎn)變，從此以后歐美各國(guó)政府逐漸加強(qiáng)了對(duì)社會(huì)福利事務(wù)的干預(yù)，在社會(huì)福利事務(wù)中的主體地位逐漸增強(qiáng)。在第二次世界大戰(zhàn)以后，歐洲各國(guó)以凱恩斯主義理論為指導(dǎo)，按照《貝弗里奇報(bào)告》中設(shè)計(jì)的藍(lán)圖而建構(gòu)了“福利國(guó)家”的社會(huì)政策模式，在其中政府在社會(huì)政策行動(dòng)中的責(zé)任達(dá)到了最高峰，而其他組織和個(gè)人的責(zé)任則大大降低?？梢哉f，“福利國(guó)家”的最基本的實(shí)質(zhì)之一就是“國(guó)家福利”，即由政府來承擔(dān)為民眾提供福利服務(wù)的主要責(zé)任，甚至幾乎是全部的責(zé)任。

而在20世紀(jì)80年代以后的社會(huì)政策改革中政府在社會(huì)政策中的地位和角色也是改革的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。在新自由主義社會(huì)福利理念的影響下，各國(guó)的社會(huì)福利改革在不同程度上主張降低政府在社會(huì)政策行動(dòng)中的責(zé)任，并要求和鼓勵(lì)其他各類社會(huì)組織和個(gè)人在社會(huì)政策行動(dòng)中承擔(dān)更多的責(zé)任。盡管迄今為止在絕大多數(shù)國(guó)家中政府仍然在社會(huì)福利體系中承擔(dān)著最重要的責(zé)任，但相對(duì)于“二戰(zhàn)”后“福利國(guó)家”體系的情況而言，目前在許多國(guó)家中政府在社會(huì)福利體系中的責(zé)任和作用已經(jīng)在不同程度上降低了。

2． “多元福利模式”的發(fā)展

最近20多年來各國(guó)社會(huì)政策主體方面最顯著的變化可以被概括為從過去的國(guó)家福利模式向“多元福利模式”的轉(zhuǎn)化。所謂“多元福利模式”是指社會(huì)政策的主體的多元化。與“多元福利模式”相近的一個(gè)概念是與“混合福利模式”。后者是指各種福利體制的混合，其中包括多種福利主體并存，以及在社會(huì)政策及社會(huì)服務(wù)中多種機(jī)制的同時(shí)運(yùn)用。因此，“多元福利模式”是指“混合福利模式”中福利主體多元化的側(cè)面。

“多元福利模式”主要是相對(duì)于“二戰(zhàn)”以后的國(guó)家福利體制和新自由主義主張的私人福利體制兩個(gè)極端而言的。多元福利模式的主張者認(rèn)為，國(guó)家福利體制過分強(qiáng)調(diào)了國(guó)家的責(zé)任，從而帶來了一系列的弊病，而私人福利又可能大大損害社會(huì)公平原則和貧弱群體的利益。因此這兩個(gè)極端都是不可取的，而應(yīng)該在其間選擇一個(gè)中間道路，而“多元福利模式”的理論和實(shí)踐正是他們這種努力的結(jié)果?！岸嘣＠Ｊ健钡幕疽笫钦谡麄€(gè)社會(huì)福利體系中仍然扮演最主要的角色，承擔(dān)最基本的責(zé)任，但同時(shí)其它各類組織和個(gè)人也以制度化的方式參與社會(huì)政策行動(dòng)，并在其中分擔(dān)責(zé)任。

3． 當(dāng)代社會(huì)政策體系中政府與非政府機(jī)構(gòu)的關(guān)系

在“多元福利模式”中要解決的關(guān)鍵的問題之一是如何處理政府與非政府組織在社會(huì)政策體系中的關(guān)系。一般說來，政府與非政府組織在社會(huì)福利事務(wù)中各有其優(yōu)勢(shì)與不足。政府在制定社會(huì)政策法規(guī)、推行社會(huì)福利計(jì)劃和調(diào)動(dòng)社會(huì)政策資源等方面都具有強(qiáng)制性的權(quán)力，因此應(yīng)該是社會(huì)政策體系中最基本的和不可缺少的主體。但政府社會(huì)政策體系同時(shí)也面臨著一系列的弱點(diǎn)和難題。相比之下，非政府組織以其靈活性、高效率和自由選擇等特征而可以在很大程度上彌補(bǔ)國(guó)家福利體制的不足。因此二者應(yīng)該形成分工與合作的關(guān)系，而不是此消彼長(zhǎng)、相互對(duì)立的關(guān)系。