第一講 社會政策的基本概念及基本原理

從全世界范圍看，社會政策已經(jīng)是一個相當成熟的學(xué)科領(lǐng)域。但是在中國許多人對“社會政策”及一些相關(guān)的概念還比較生疏。近年來，學(xué)術(shù)界和政府文獻及大學(xué)教科書中逐漸開始使用“社會政策”的概念，但在理解和使用這一概念及其他一些相關(guān)的概念時仍有一些歧義。因此在我們系統(tǒng)學(xué)習(xí)社會政策知識之前，首先需要搞清楚什么是“社會政策”。

作為本系列講座的第一講，本講首先介紹和分析在社會政策學(xué)科領(lǐng)域中基礎(chǔ)和核心的概念，即“社會政策”的基本概念。在現(xiàn)代社會中，社會政策是政府公共政策體系中的一個重要類別。因此在分析社會政策基本概念之前，首先要簡要地討論什么是“公共政策”，然后界定“社會政策”概念中“社會”的涵義，即這一概念所概括的政策行動的具體領(lǐng)域。而要理解什么是“公共政策”，又首先需要對什么是“政策”做一簡要的分析。

第一節(jié)社會政策的基本概念

一、政策與公共政策

(一) 政策的概念

“政策”一詞大概是當今各國政治、經(jīng)濟和社會生活中最常用的術(shù)語之一。在各種不同的場合，“政策”一詞有不同的含義。因此，我們需要從其一般的含義入手，深入地分析這一概念在政治、經(jīng)濟和社會生活中更廣泛的意義。

1． “政策”的基本含義

按照《現(xiàn)代漢語詞典》的定義，“政策”是指“國家和政黨為實現(xiàn)一定歷史時期的路線和任務(wù)而規(guī)定的行動準則”，即政策主要是指政府和政黨有關(guān)行動的規(guī)則體系。我們平時所說的“按政策辦事”、“嚴格執(zhí)行政策”，一般是指這種狹義的政策含義。但從其廣義上看，政策除了包含規(guī)則體系的含義之外，還包含了政府和政黨為實現(xiàn)其目標而制定的總體方針和具體行動的體系。在政府文獻和政策研究文獻中所用的“公共政策”、“經(jīng)濟政策”、“環(huán)境政策”等都包含了政府或政黨在相關(guān)領(lǐng)域中的基本方針和具體行動的體系。本書中所用的“社會政策”也是在這種廣義上的政策概念。

2． 政策的基本特征

在對政策概念進行定義之前，需要先對政策的基本特征進行簡要的分析，以便更清楚地把握政策概念的本質(zhì)屬性，以及政策行動與其他社會行動之間的關(guān)系。

（1）政策是有組織的活動

首先，政策是指由特定的組織發(fā)起和實施的行動體系，以及圍繞這種行動而制定的規(guī)則體系。也就是說，政策行動是一種有組織的行動，它是由特定的組織制訂方案和規(guī)則，通過特定的組織及組織體系來調(diào)動資源并加以實施的行動過程。從這個角度看，政策行動不同于群眾自發(fā)形成的活動，也不同于一般意義上的社會運動。制定和實施政策的組織被稱為政策的主體。

（2）政策具有明確目的性和方向性

政府、政黨和其他各類組織為了實現(xiàn)其組織的目標，需要有步驟地采取各種各樣的具體行動。同時，各類組織面臨各種各樣內(nèi)部和外部的影響因素，也需要隨時做出各種行動上的反應(yīng)。社會中的各類組織（尤其是擔負復(fù)雜任務(wù)的組織）都需要通過一定的政策來保證各種具體行動的方向性和計劃性。任何政策都有具體的目標，它們或者是為了實現(xiàn)長遠的組織目標，或者是為了有計劃地處理眼前的各種事務(wù)，或者二者兼有。沒有明確目的的隨意行動不能被看成是一種政策。

（3）政策具有明確的行動內(nèi)容。

任何一項政策除了具有一定的目標之外，還必須要有明確的行動內(nèi)容。這一點是一個組織的政策與組織目標的不同之處。只有當一個政府或政黨在一定組織目標的指導(dǎo)下，著手制訂了一系列有關(guān)的法規(guī)，或者制定了具體的行動計劃，并且有了完成這一計劃的具體行動內(nèi)容、方案和手段時，才能說這個政府或政黨已經(jīng)有了一定的政策。

（4）政策是規(guī)則體系與行動體系的結(jié)合

從行動內(nèi)容上看，政策既可以是某一組織為某類活動制訂的一套規(guī)則體系，也可以是這一組織具體實施或參與的活動，并且在很多情況下是兼有制訂規(guī)則體系和實施具體的行動。作為一套規(guī)則體系，它表現(xiàn)為各種法律、法規(guī)、條例、規(guī)定等；而作為實施或參與的具體活動，它又表現(xiàn)為各類組織為完成各項任務(wù)而制訂的各種計劃、方案、措施和各種具體的活動項目，以及在此過程中所投入的人力和經(jīng)費等。

3． 政策概念的定義

根據(jù)以上對政策基本特征的分析，我們可以對“政策“概念做出如下的定義：“政策是指政府、政黨或其它組織為實現(xiàn)其目標而制定的各種規(guī)則和采取的各種行動的總和?！边@一定義包括了三層含義。第一，政策的主體可以是社會中的各種組織，但政府和政黨的政策體系在社會中的影響最大；第二，政策的目標是為了實現(xiàn)組織的目標，以及圍繞組織的目標而有序地處理各項日常事務(wù)；第三，政策包含了規(guī)則體系和各種具體的行動。

4．政策概念與其它一些概念的關(guān)系

（1）政策與制度

“制度”（或“社會制度”）主要指一種規(guī)范體系，以及與其相對應(yīng)的結(jié)構(gòu)（組織或群體等）和必要的物質(zhì)條件。而政策是一個組織為達其目標而采取的行動。政策與制度之間有許多相通之處，首先，政策中包含了規(guī)則的要素，這與制度是相通的；其次，絕大部分政策往往都是在既定的制度基礎(chǔ)上制定和實施的。再有，政策行動可以建立一套新的制度或改變現(xiàn)有的制度，即政策行動的成果可以轉(zhuǎn)化為一定的制度。

但另一方面，政策與制度也有一些不同之處。

首先從基本視角上看，制度主要是指一套既定的規(guī)則、結(jié)構(gòu)和行為規(guī)范，而政策則主要是指一個組織在一個領(lǐng)域中的行動體系。制度概念是從靜態(tài)的視角，而政策概念則主要是從報考的視角去反映一個領(lǐng)域的狀況。

其次，就規(guī)范的要素而言，盡管政策和制度都包含了規(guī)范的要素，但制度概念所包含的規(guī)范要素主要是一種客觀的、既定的規(guī)范體系。而政策概念中的規(guī)范要素主要是指一個組織制訂和實施特定規(guī)范體系的行動。

再有，從產(chǎn)生的方式上看，制度既可以是自上而下規(guī)定的，也可以是以約定俗成的方式自然形成的；而政策則是一個組織有目的地制定和實施的?；蛘哒f，制度可以是內(nèi)部自發(fā)的和自然形成的，但政策卻是人為的。

（2）政策與立法

在當代各國，政府的政策往往通過立法和行政的方式來頒布和實施，也就是說，立法和行政是實施政策的兩類主要的手段。政府的政策與國家的立法和政府的行政過程密切相關(guān)，但又不完全等同。

政府的政策與國家的立法具有交叉關(guān)系。在許多國家中，政府的相當一部分政策都通過國家立法的形式來制定并頒布實施。通過國家立法的形式來頒布和實施政策具有雙重的意義。首先，通過國家的立法程序可以使政府的政策更能夠代表民眾的意愿，能夠更好地體現(xiàn)民意和民主決策的原則，同時也會使各種政策具有更堅實的民眾基礎(chǔ)。其次，以立法的形式來確立一項政策能夠使該政策具有更強的權(quán)威性。

（3）政策與行政

行政一般指政府機構(gòu)在其職權(quán)范圍內(nèi)代表國家所采取的各種行動的總和。行政與政策的關(guān)系密切。首先，政府行政機構(gòu)在政策制訂過程中常常起到關(guān)鍵性的作用。其次，至少絕大多數(shù)的政策，無論其是否通過國家立法，一般都由政府行政機構(gòu)或其委托的機構(gòu)來組織實施。

（4）政策與計劃

國家的經(jīng)濟與社會發(fā)展計劃的實質(zhì)是國家（政府）對經(jīng)濟與社會運行過程實施的宏觀干預(yù)，通過對各種資源實施優(yōu)化配置而達到經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。計劃與政策密切相關(guān)。一個組織的計劃體現(xiàn)了該組織的有關(guān)政策。任何組織對其行動計劃的編制總是按照其有關(guān)的政策進行的。計劃的內(nèi)容一般是對其相關(guān)政策的具體化和系統(tǒng)化。其次，計劃是實施政策的一種方式，也是政策行動的具體方案。由于政府或其它組織的政策往往涉及到許多方面的行動，因此需要通過計劃的方式來將各方面的行動整合起來，以便使各種行動能夠協(xié)調(diào)配合。國家的各種計劃一般分為“指令性計劃”和“指導(dǎo)性計劃”。前者規(guī)定了政府及其附屬的機構(gòu)必須要完成的任務(wù)。它不僅在內(nèi)容上體現(xiàn)了政府的有關(guān)政策，而且具有較高的強制性，是一種“強政策手段”。而后者則只是體現(xiàn)了政府的相關(guān)政策傾向，但在行動上不具備強制性，因此是一種“弱政策手段”。