社會政策的基本概念

社會政策（Social Policy）的概念起源于歐洲，第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著社會政策學科在歐洲的迅速發(fā)展，以及它全世界的擴展，這一概念也為越來越多的國家所使用。但是在各國使用這一概念時仍然存在著一些不同的理解。在本節(jié)中，我們主要對這一概念的基本含義做出分析。

（一） 社會政策的定義與實質

社會政策是公共政策中的一個領域。在公共政策的概念框架中理解什么是社會政策，其實質就是討論如何從整個公共政策體系中劃分出應該屬于“社會政策”的專門領域。從這個角度看，定義社會政策概念或劃分社會政策領域可以從兩個不同的方面來進行，一是仔細分析社會政策概念中“社會”一詞的涵義，從而清楚地把握這一概念的內涵和外延；二是具體看看各國政府在公共政策實踐中是如何社會政策與其他公共政策的界限的，從政策實踐中總結出我們對社會政策概念的理解。

1. 社會政策的定義

對社會政策的定義可以從這一概念的詞義上和政府社會政策的實踐上去理解。

（1）從概念上看，社會政策中的“社會”一詞是取其狹義的用法。這里“社會”概念包含了幾層意思：

---- 直接與社會中人們的具體生活有關，

---- 具有非經濟性的特征，

---- 一般只局限于國內事務，

---- 具有社會性的目標等。

最關鍵的一點是，政府的社會政策具有社會性的目標，這種目標在各國可能有所不同，但一般包含以下幾個方面：滿足社會成員的基本需求、解決社會問題、保持社會穩(wěn)定和提高社會生活質量等。

由于社會政策具有多重目標，而不同的研究者往往從其某一個方面入手，對社會政策做出不同的解釋，因而就產生了對這一概念不同的定義。但盡管研究者們在對概念的理解和定義上有所不同，但基本一致的一點是，社會政策是政府在某種社會價值的指導下，為達到某種社會性的目標而采取的社會性行動的總和。

社會性價值：是指在社會中具有廣泛代表性的價值體系，或者是能夠代表大多數(shù)人利益的價值訴求，而不是只反映少數(shù)群體的價值立場。

社會性目標：是指它一般不為了直接促進經濟發(fā)展，或整個社會物質財富的增多，而是為了通過更加公平的分配各種資源而滿足大多數(shù)人（尤其是下層群體）的各種需要，以增強社會的整合和穩(wěn)定，解決社會問題，提高社會生活質量，進而促進人的全面發(fā)展和社會進步。

社會性行動：是指社會政策是社會成員廣泛參與的行動。盡管社會政策一般也是由政府主導的，具有自上而下的特點，但與其它政策相比，政府的社會政策所直接涉及和間接影響的人群數(shù)量要廣泛得多。并且，在社會政策過程中，社會成員往往并不只是被動地受影響，而是在很多情況下都積極參與社會政策的行動過程。

（2）從政府公共政策實踐的角度看，社會政策是政府向社會成員提供社會服務和實施社會管理的政策體系。從政策實踐上看，政府的社會政策首先旨在向廣大的社會成員，尤其是其中的困難群體提供各種社會服務。工業(yè)化以來，各國政府為社會成員提供的各種社會服務越來越多，其范圍包含了教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、就業(yè)、社會保障、以及對老年人、殘疾人、兒童和貧困者等特殊困難群體提供的各種服務，已經形成了很龐大的社會服務體系。而政府正是通過一定的社會政策而在這些社會服務領域建立運行規(guī)則、調動必要的資源以及建立組織體系等。同時，社會政策還與社會管理有關。在工業(yè)化社會以前，各國政府一般只靠國家機器的“專政”和在文化方面的“教化”去管理社會。19世紀80年代德國社會保險制度的建立標志著開始通過一定的社會政策，通過向社會中的人提供各種必要的服務來達到社會管理的目標。20世紀中葉以來“福利國家”體制的形成，使社會政策與社會管理更緊密地結合在一起。此后，各國政府都廣泛實施各項社會政策，通過滿足社會成員的基本需求、解決社會問題、以及樹立公平的社會觀念來達到加強社會管理的效果。

（3）從運行原則上看，社會政策屬于福利性原則的領域。不論從理論上還是在政策實踐上，社會政策的一個基本特征是其非商業(yè)性運行的原則。社會政策是政府向公民提供的社會服務，以滿足后者的需求。但這種服務之所以被稱為“社會服務”，主要是由于其服務的性質和過程堅持了非商業(yè)化的原則，即不是按照市場的價值去等價交換，而是以社會關照、社會補償?shù)仍瓌t為基礎。在這一點上，社會政策明顯不同于以促進經濟發(fā)展為目標的經濟政策。因此，在一些教科書中直接將“社會政策”等同于“社會福利政策”。

根據(jù)以上分析，我們可以將社會政策定義為“政府或其他組織在一定社會價值的指導下，為了達到其社會目標而采取的各種社會性行動的總和”。

2. 社會政策的實質

社會政策的實質是政府在社會福利事務領域中的干預行動。在過去很長的歷史中，政府一般不直接關照老百姓的生活問題，對各種社會事務也很少直接管理。普通老百姓一般通過自給自足和一定的市場交換去滿足他們的各種需求。家庭、鄰里和社區(qū)組織和其他民間機構也提供著各種補充性的或保障性的服務。同時，社會管理也一般在地方社區(qū)中進行。但在工業(yè)化以來，隨著經濟及社會條件的巨大變化，原來的家庭和地方社區(qū)的社會服務體系和社會管理體系不再奏效，需要探索另外的機制。從這個角度看，政府的社會政策行動是在原來的社會福利制度體系中實施干預：通過在社會福利事務上建立必要的強制性規(guī)則，并注入必要的資源，以引導社會福利體系向著良性方向發(fā)展。

但是，政府干預社會福利事務并不必然是政府包辦社會福利事務。盡管曾經有過政府包辦社會福利事務的社會政策模式，但現(xiàn)階段各國社會政策的理論與實踐都更加強調在政府主導下各類組織和個人廣泛參與社會福利事務。同時，各國政府干預社會福利事務的程度和方式也有很大的差異。在有的國家中政府在社會福利領域投入了大量的人力物力和財力，甚至幾乎完全取代了原有的傳統(tǒng)福利體制，政府所負責社會福利事項也越來越全面和完善。相比之下，在另外一些國家中政府在社會福利事務方面投入的公共資源則較少，他們更愿意讓傳統(tǒng)的社會福利體制繼續(xù)發(fā)揮作用，而政府更多地扮演著組織、動員和協(xié)調的角色，只是在傳統(tǒng)的社區(qū)或非政府組織發(fā)生功能性障礙時，政府再出臺社會政策去解決。同時，政府對社會福利事務實施干預的方式也不盡相同。在有的情況下，政府可以按照一個預先研究好的社會政策綱領來制定和實施高層次的社會政策方案（如二戰(zhàn)以后英國按照貝弗里奇報告的藍圖所設計的“社會政策”體系）。但更多的情況是以解決問題為導向的社會政策模式：政府及其所屬機構每天在處理大量具體工作的基礎上，發(fā)現(xiàn)并總結現(xiàn)階段所存在的問題，在解決具體問題的過程中不斷形成新的社會政策。

（二） 社會政策的主要領域

　　由于國情和社會發(fā)展的狀況不同，各國的政府的社會政策領域有一定的差異。但從總體上看，當今世界各國政府所采取的社會政策主要體現(xiàn)在以下一些方面：

1． 社會保障政策

　　在當代絕大多數(shù)國家中，社會保障政策是政府社會政策體系中最基本、最重要的組成部分之一。其開支也往往占政府公共開支的很大一部分。所謂社會保障政策，是政府通過公共行動而向社會成員提供基本生活保障的政策體系。各國對社會保障的界定寬窄不一，比較狹窄的界定只包括對特殊困難者的現(xiàn)金幫助，如養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和社會救助等。從這個意義上看，社會保障常常被表述為一種“收入維持”計劃，既政府通過公共性的計劃而向所有不能靠自己或家庭成員的勞動而獲得基本收入的人提供基本的現(xiàn)金保障。而較寬泛的界定則包含了在所有被認為是基本需求的領域中向社會成員提供基本的保障，除了收入維持以外，還包括了對醫(yī)療、住房等方面基本需求的保障。

1． 公共醫(yī)療衛(wèi)生政策

公共醫(yī)療衛(wèi)生政策是政府或其它組織開展的公共衛(wèi)生事業(yè)和為社會成員提供醫(yī)療服務的政策。所謂公共衛(wèi)生，是指在向社會提供預防性衛(wèi)生服務方面采取的公共性行動，其中包括疾病控制、預防接種和衛(wèi)生知識普及等方面的公共行動。由于這些預防性的衛(wèi)生服務具有公共產品的特性，難以按照個人付費和商業(yè)化的方式來提供，因而不適宜以私人機構來運做。因此，基本公共衛(wèi)生服務的責任一般只能由政府來承擔。所謂醫(yī)療服務政策，是政府為社會成員提供醫(yī)療服務的政策。一般有由政府建立公立醫(yī)院或補助私立醫(yī)院，以免除或降低病人接受醫(yī)療的費用；政府投資促進醫(yī)療技術發(fā)展；政府向特殊困難者提供醫(yī)療救助等方面的政策。

3． 公共住房政策

公共住房政策是指由政府或其它組織以福利性的方式為社會成員提供公共住房或住房補貼的政策。公共住房政策是現(xiàn)代都市環(huán)境下解決城市居民，尤其是貧困者住房困難問題的一個重要途徑。由于現(xiàn)代都市生活中住房困難現(xiàn)象相當嚴重，許多城市居民，尤其是經濟困難群體在住房方面的條件相當差，并且他們僅靠自己的努力難以解決這一難題，因此需要政府通過福利性的方式來幫助他們解決。在當今各國，城市住房政策都是政府社會政策體系中的重要方面。

4． 公共教育政策

公共教育政策是指由政府或其它組織興辦教育事業(yè)，向社會成員提供公共教育服務的政策。由于教育對個人和社會發(fā)展都具有重要的意義，因此接受教育或發(fā)展教育事業(yè)既是社會成員個人的需求，也是整個社會的需求。從這個角度看，政府應該在教育事業(yè)發(fā)展方面承擔責任。同時，教育是一個高成本的過程，如果完全按商業(yè)性的方式運行，將使許多下層家庭的孩子難以獲得足夠的教育，從而不僅會造成整個社會人力資本的降低，還會破壞“起點平等”的社會公平原則，同時也會通過子女教育水平的差異而使社會不平等產生代際傳遞。因此，各國普遍要求政府在教育方面加強公共投入，以便能夠促進教育事業(yè)的發(fā)展，并更加公平地分配受教育機會。政府在教育事業(yè)方面的干預包括政府投資教育基礎設施和師資隊伍建設，以降低學生受教育的費用，以及政府為貧困家庭子女提供獎學金等。廣義的教育政策還包括政府在教育發(fā)展規(guī)劃、教育結構、教學內容以及學制等方面的政策行動。

5． 勞動就業(yè)政策

勞動就業(yè)政策一般是指政府或其它組織為勞動者提供就業(yè)機會、合理地分配就業(yè)機會、解決失業(yè)問題和保護勞動者權利而采取的各種行動的總和。工業(yè)化社會以來，就業(yè)不足一直是困擾各國的難題之一。在20世紀中葉以來，各國政府都在不同程度實施了勞動就業(yè)政策，干預勞動力市場，以促進就業(yè)發(fā)展。同時，由于在就業(yè)領域中被雇傭者常常與資方發(fā)生沖突，并且被雇傭者一般處于權力較弱的一方，其基本權利和工資福利等待遇經常受到影響，因此需要政府在此領域也制定相應的政策，以對勞動者提供必要的保護。

6． 社會福利服務政策

所謂社會福利服務，是指直接面向社會成員，尤其是社會中的具有特殊需求的個人或群體而提供的福利性服務。社會福利服務包括的內容很多，既有針對普通居民的日常服務，也有針對某些特殊群體的專門化服務。在服務方式上，既有在社區(qū)中為居民提供的各種服務，也包括在各種院舍機構中對某些特殊困難者的集中服務。迄今為止各國政府都盡力促進社會福利服務事業(yè)的發(fā)展，并鼓勵民間機構或個人采取各種方法促進這一事業(yè)的發(fā)展。

7． 針對專門人群的社會政策體系

盡管當代各國的社會政策體系的許多內容都是面向所有社會成員的，但其中也有一些政策行動重點針對某些具有特殊需要的群體，其中重點包括針對老年人、兒童、殘疾人、婦女等群體的專門化社會政策行動。這些群體或者具有比其他人更多的社會服務需要，或者在生理、經濟或社會等層面上處于相對弱勢的地位，因而需要更多的社會保護。為此，當代各國都在不同程度上制訂了針對各類專門人群的社會政策體系，以更好地滿足他們的需要。

8． 社會政策的其他內容

除了上述主要內容之外，社會政策還包括其他一些政策行動領域。如有的國家將對越軌行為者的“行為矯治”也劃入社會政策領域，另外有些研究者將家庭政策、社區(qū)發(fā)展政策等都納入社會政策的范圍。

社會政策在其實踐和研究兩個方面都是一個不斷發(fā)展的領域，其邊界一直是開放性的。隨著社會的發(fā)展，將還會可能有更多的政策行動被納入到“社會政策”的范疇中。但在現(xiàn)在的社會政策學術體系上仍然是以上述幾個方面作為基本的研究范圍。