二、社會政策的對象
政府的社會政策行動主要是針對社會成員的，但是任何一個國家或地區(qū)的社會政策都不會是完全無差別地針對所有社會成員，而總是根據各類社會成員的需求狀況而有區(qū)別地對待。而另一方面，由于社會政策行動具有福利性特點，大多數社會成員都希望能夠在不同程度從政府的社會政策行動中分得一定的利益。因此，圍繞著社會政策的對象問題就產生了許多的爭議。在各國社會政策的歷史上，社會政策的對象問題都是社會政策理論與實踐中的焦點問題之一。這一問題不僅涉及到價值選擇和利益分配等基本原則，而且還會影響到社會政策行動的規(guī)模和運行機制等具體行動方案方面的問題。
（一） 社會政策對象的界定
1． 什么是社會政策對象
社會政策對象也是指社會政策行動的接受者。如果社會政策主體的問題主要是“應該由誰提供服務？”的話，那社會政策對象的問題主要就是“應該給誰提供服務？”
其它許多公共政策行動一般較少直接面對個人，或者說不以改善某些個人或群體的境況為目標。但是相對說來社會政策行動則更多地是直接面向個人和群體，其直接的目標就是為了解決社會中個人和群體所面臨的各種困難，通過解決個人和群體的問題而促進社會的整合與發(fā)展。概括起來說，其它的公共政策更多地是社會整體取向的，而社會政策則更多地是個體和群體取向的。因此，如何確定對象的問題在社會政策行動中具有更大的重要性。
2． 社會政策對象的分類
社會政策的對象可分為一般性對象和專門的對象，以及普遍性對象和特殊需求對象。
（1）一般性對象和專門的對象
社會政策的一般性對象，是指社會政策指向社會中的普通民眾。
社會政策專門的對象是指社會中需要某些專門化社會服務的群體，例如老年人、兒童、少數種族或民族、婦女、殘疾人等專門的群體。
與一般性對象和專門化對象相對應，社會政策行動也可以分為一般性的社會服務和專門化的社會服務。二者最大的區(qū)別在于：前者直接面向所有的社會成員，而后者則只是面向某些專門的群體。社會政策行動之所以需要有專門的對象一般是基于兩個方面的考慮：一是社會上某些群體有不同于其他群體的專門需要，二是社會中的某些人群總體上處于相對低下的地位，因而需要社會保護和福利性服務。
（2）按照社會政策行動的運做方式看，社會政策的對象還可以分為普遍性對象和特殊服務對象。
---- 普遍性對象，是指在社會政策行動中不考慮個人需求的差異，而向全社會或某些專門群體中的所有成員都提供無差異的福利服務。
---- 特殊服務對象是指在社會政策行動有針對性地幫助社會中某些具有特殊困難的個體成員。
3． 社會政策行動中的普遍性福利模式與選擇性福利模式
社會政策對象的確定方式涉及到一個國家或地區(qū)社會政策的基本目標、基本原則和基本運做方式等重要的方面。一般說來，各個國家都會同時采取不同的方式去確定社會政策的對象，或者說在其社會政策體系中會包含各種類型的對象。但是各國和地區(qū)的社會政策對不同類別對象的側重可能會有很大的差異。有些國家或地區(qū)的社會政策比較側重面向普遍性的對象，而另外一些國家或地區(qū)則更加側重面向特殊困難者。這兩種政策傾向分別代表了社會政策行動的兩種基本模式，即普遍性福利模式和選擇性福利模式。
---- 普遍性福利模式（universal welfare model），是指社會政策行動傾向于不加區(qū)分地給全社會或某些群體中的所有社會成員都提供相同的福利待遇，而不論他們是否每個人都有相應的需要。
---- 選擇性福利模式(selective welfare model) 是指在社會政策行動更傾向于首先要界定社會中或一個群體中哪些人真正具有特殊困難，在此基礎上將福利項目集中提供給那些最困難的個人或家庭。
從其所體現的福利原則上看，普遍性福利模式更多地體現了“普遍性社會權利”的原則，即享受福利服務是每個人的權利；而選擇性福利模式更多地體現的是“特殊性社會關照”的原則，即社會首先應該關照那些特殊困難的成員。
普遍性福利模式和選擇性福利模式各有其利弊。首先，普遍性福利模式具有社會福利對象面寬、操作比較簡便、以及能夠防止或降低“貧困烙印”（因接受福利救助而被標定為“窮人”，并因此而感到自卑或受到其他人歧視的現象），并且還能夠更好地促進社會整合，降低因各類群體之間因福利分配的差異而導致的社會矛盾。但另一方面，普遍性福利模式因其對象面寬而常常導致福利開支巨大，并且一些人認為普遍性福利的效率和效果都不好，因為給并不真正困難的人提供福利服務會導致福利資源的浪費。
其次，選擇性福利模式最大的優(yōu)點是能夠集中使用福利資源，從而提高社會政策行動的效率，避免或降低福利資源的無效使用，并且還可以降低普通人對福利的依賴。此外，選擇性福利專門針對困難者，也可以收到較好的再分配效果。但另一方面，選擇性福利因需要有專門的受益者選擇機制，因此操作一般比較復雜。并且一旦對受益對象的選擇失誤，既可能導致福利資源的無效使用，又可能導致一些真正需要幫助的人被排除在外。同時，這一模式還較難避免“貧困烙印”現象。
在過去長期的歷史中各國的社會福利一直是以選擇性福利模式為主。19世紀80年代社會保險制度的建立標志著普遍性福利模式的出現。第二次世界大戰(zhàn)以后，在歐洲的“福利國家”社會政策體系中，普遍性福利模式占據了主導地位。但最近20多年以來，一些國家的社會政策又逐漸向選擇性福利模式傾斜。我國計劃經濟時代的社會政策體系明顯具有普遍性福利模式的特點，但經過最近20年的改革，選擇性福利的特點又逐漸突出。在學術界，不同的社會福利理論流派對此問題也持不同的理論立場。民主社會主義的社會福利理論強烈地支持普遍性福利模式，認為這是滿足人們需求，消除貧困和防止貧困烙印的最佳模式；而新自由主義的理論家們則反對普遍性福利模式，主張在社會政策行動中更多地采用選擇性福利模式。
（二） 社會政策的受益者分析
公共政策是面向全社會的，最終應該使全社會的成員都受益。但通過更仔細的分析可以看出，事實上沒有哪項具體的公共政策能夠使所有的人都同等受益。在社會政策體系中，受益的不均等性就更加突出，并常常導致各個群體和個人圍繞著社會政策行動而發(fā)生爭議，甚至帶來政治沖突。因此，在社會政策過程中，“誰是政策的受益者？”是人們普遍關心的問題，也是社會政策分析中的最基本的問題之一。
1．什么是“社會政策的受益者”
從一般意義上講，“社會政策的受益者”是指從一項社會政策行動中具體獲得好處的個人或群體。大多數社會政策行動都有其特定的受益者指向。例如，教育政策的受益者主要是學生和教師、養(yǎng)老保險主要是老年人、社會救助主要指向貧困者，等等。從狹義的角度看，社會政策行動的受益者在外延上應該等同于社會政策的對象。但從廣義上看，社會政策的受益者的外延要更大一些，它還包括從各項社會政策中間接受益的個人和群體，例如某些社會福利服務的提供者、相關物品的供應商等等。
2．社會政策受益者分析的基本視角
對社會政策受益者可以從各種不同的角度進行分析?？梢詫⑦@些分析概括為事實分析和價值分析兩大類。
（1）對受益者的事實分析
對社會政策受益者的事實分析是通過對客觀情況的分析，發(fā)現或預測社會政策事實上的受益者，以及受益者確定的原則及方式。其中包括對受益者人群及范圍的事實分析和對受益者確定過程的事實分析。也就是分析“哪些人獲得了利益，是如何獲得的”。
（2） 對社會政策受益者的價值及道德分析
應該從價值和道德的角度分析社會中的哪些個人或群體更應該從社會政策行動中受益。
首先，從社會價值的角度看，社會政策的受益事實上體現了該社會所公認的基本社會價值。當代社會所推崇的基本價值一般有：社會發(fā)展、社會公平、社會平等、社會關照、以及維護社會穩(wěn)定等基本的價值。從價值分析的角度看，如果部分社會成員從一項社會政策受益符合上述之一的價值標準，那一般會被認為是合理的受益。
其次，對社會政策受益者的分析還涉及到道德的問題。社會政策的道德分析主要是看福利受益者的行為是否符合社會規(guī)范。例如比較極端的民主社會主義理論家甚至認為在實施社會福利項目時沒有必要去分析受益者陷入貧困的個人原因，因為個人原因總是與社會原因交織在一起的。但新自由主義社會福利理論對此提出了批評，認為在福利計劃中應該注重對貧困者個人原因的分析。迄今為止，在許多國家的社會福利體系中仍然有對貧困者的致貧原因進行分析，強調政府只應該救助“值得救助的窮人”，即那些由于自己無法控制的原因而導致貧困的人。在我國的社會救助體系中也一直有“不養(yǎng)懶人”的原則。
3．社會政策的直接受益者和間接受益者分析
（1）直接受益者分析
（2）間接受益者分析
（三） 社會政策的受損者分析
1．什么是社會政策的受損者
所謂“社會政策的受損者”是指在社會政策行動中利益受到損害的個人或群體。
哪些人和群體是社會政策的受損者
在各種不同的福利模式和稅收制度中，各類群體的受益和受損的情況是不一樣的。并且在不同的社會文化背景下，人們對其在社會政策過程中利益得失的感覺也是不一樣的。政府龐大的社會支出需要很高的稅率來維持，以工資收入為主要經濟來源的中產階層更有可能感到有較重的稅費負擔。此外，在社會福利支出中各個群體之間也存在著相對利益得失。
除了個人和群體之外，一些組織也會在社會政策過程中也有利益得失。例如，企業(yè)組織對政府的稅收、社會保險項目和其他一些福利項目的變動都比較敏感，政府福利開支緊縮可能使這些組織在不同程度上陷入財政上的困難。
2．對受損者的價值及道德分析
從古到今一直有人批評國家的社會福利計劃是“殺富濟貧”或“獎懶罰勤”，并認為這不利于經濟發(fā)展。但是也有更多的人認為，任何一個社會都應該有基本的社會福利體系，以保證各類弱勢群體能夠得到基本的關照。
在不同的價值體系中人們對此問題也有不同的看法。在集體主義占主導的文化背景中，維持社會的整合會被認為具有很高的價值，因而政府的高福利社會政策會得到更多的支持，而較高的稅率和累進稅制一般也更容易被人們接受。而在個人主義占上風的文化中，人們更傾向于強調個人的責任，因而納稅較多的群體可能會對增大福利支出持更多的反對意見。同樣，社會政策行動中的利益受損感也與人們的道德觀念有關。當納稅人認為政府的社會政策是一種道德行為時，“納稅光榮”的觀念會更加深入人心；而當他們認為政府的社會政策不恰當地鼓勵了非道德行為（如懶惰、愚昧、不負責任的行為等）時，則可能會產生更強的利益損失感。
3．受損者對社會政策的反應
社會政策中的利益受損者會以各種方式表達他們的反應。首先，一些人或組織可能會因其眼前個人利益的受損而逃避自己的責任。其次，從政治方面看，在實行普選制的國家中，稅負較高的群體可能會更多地支持減稅立場的競選者。再有，在經濟活動中，在其他條件相同的情況下，國際投資可能更多地流向稅費率比較低的國家或地區(qū)。因此，社會支出的總體水平，以及企業(yè)和勞動者的稅費負擔情況會對吸引外資產生一定的影響。
（四） 社會弱勢群體及其在社會政策體系中的地位
1．什么是“弱勢群體”
弱勢群體是一個比較籠統(tǒng)的概念，它并不特指那一類或那一些特殊的群體，而是籠統(tǒng)地描述社會中各類由于各種原因而處于社會經濟地位比較低下的群體。更具體看，弱勢群體概念一般包括以下幾層含義。
首先，弱勢群體是指那些在經濟、政治和社會活動中能力相對低下的群體。這些群體或者因為其生理方面的殘缺或衰退（如殘疾人、老年人），或者由于文化技術水平的低下而導致其在經濟活動中的競爭力和在社會生活及政治活動中的能力低于其他群體。
其次，弱勢群體是指社會經濟地位低下的群體。在每個社會中都有一些群體處于相對低下的社會經濟地位。其中包括平均就業(yè)率和收入水平的低下，社會聲望的低下，以及對政治過程的影響較弱等方面。
再有，弱勢群體的概念是按照人群的某種外部特征來劃分類別，它往往泛指具有某種特征的一類人。因此，弱勢群體的“弱勢”，是就該群體的總體情況而言的，而不意味著其中的每一個體都處于弱勢。例如，盡管老年人、殘疾人、外來勞工等群體在總體可能是處于弱勢，但他們當中也不乏富有的、有權勢的個體。
此外，弱勢群體的概念一般還包含著一定的價值和道德評價。一般說來，只有那些由于自身不可克服的能力障礙，或者由于社會的原因而導致弱勢的群體才會被認為是弱勢群體。
2．弱勢群體產生的原因
導致產生弱勢群體的原因是多種多樣的，但概括起來看一般包括自身的原因和社會的原因兩個方面。在自身原因方面，弱勢群體主要是由于其生理狀況或自身文化技術素質的局限而導致在經濟、政治和社會活動中能力的低下。在社會原因方面，主要有社會歧視，或某些群體所處的社會經濟環(huán)境等原因而導致他們處于較低的社會經濟地位。同時，在經濟與社會的快速轉型過程有時會出現社會保護機制的紊亂或一些人對社會快速變化的不適應，從而導致某些群體在一定的時期中陷入弱勢狀態(tài)。
3． 社會政策在幫助弱勢群體中的作用機制
一般說來，弱勢群體很難完全通過自身的努力去擺脫弱勢地位，因此需要政府和社會的幫助。在當代社會中，政府普遍通過社會政策行動對弱勢群體提供幫助。其方式主要有以下幾個方面。
（1） 福利救助
（2） 提供機會
（3） 增能
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