（二）公共政策

在當(dāng)代社會生活中，純粹的私人行動領(lǐng)域正在相對縮小，而公共行動領(lǐng)域在逐步增大。其結(jié)果導(dǎo)致政府在社會生活中的作用大大增加。當(dāng)代各國都已形成龐大的政府機構(gòu)，政府的觸角已延伸到社會生活的各個角落，政府所掌握的經(jīng)濟資源在各國GDP中都已占到相當(dāng)大的比例。因此，政府的行動對整個社會的運行和經(jīng)濟與社會發(fā)展產(chǎn)生著舉足輕重的影響。這種情況就要求政府以更加公平、合理和高效的方式去管理社會和引導(dǎo)社會發(fā)展。而政府在這些方面行動的總和就構(gòu)成了政府的公共政策行動體系。

1． 公共政策的基本概念

歸納起來看，迄今為止研究者對公共政策定義大致有以下幾個角度。

---- 公共政策是由政府或社會公共權(quán)威制定的；

---- 公共政策包含了法律法規(guī)或行為準(zhǔn)則；

---- 公共政策包含了政府為管理社會、處理公共事務(wù)和解決各種問題而采取的行動

---- 公共政策是在特定目標(biāo)指引下，對社會公共利益的選擇和分配

根據(jù)以上分析，我們可以將公共政策概念定義為“政府或社會公共權(quán)威機構(gòu)為有效管理社會、處理公共事務(wù)和解決社會問題而制定的行動方案和行為準(zhǔn)則。

2. 公共政策的基本特點

“公共政策”體現(xiàn)了政府對社會中各種公共事務(wù)的干預(yù)。工業(yè)化社會以來各國政府在社會中的重要性逐步增強。在當(dāng)今各國，政府對公共事務(wù)的干預(yù)的行動已經(jīng)形成了一個相當(dāng)龐大的體系，并且在整個社會的運行具有舉足輕重的作用，我們每個人的日常生活中都在不同程度上和以不同的方式與政府的行動體系發(fā)生著關(guān)系。同時，當(dāng)代各國政府對公共事務(wù)的干預(yù)不僅廣泛、深入，而且具有長期的目的性。它不只是為了解決眼前的和局部的問題，而且是著眼于整個社會的長期發(fā)展，通過長期性的、帶有明確目的性和計劃性的行動體系去調(diào)節(jié)經(jīng)濟與社會的運行，引導(dǎo)社會的長期良性發(fā)展。也就是說，政府是通過其公共政策的行動體系來全面地干預(yù)經(jīng)濟和社會，以實現(xiàn)其經(jīng)濟與社會發(fā)展的目標(biāo)。概括起來看，政府的公共政策具有公共性、權(quán)威性、價值性、以及階級性與社會性的統(tǒng)一等基本特點。

（1） 公共性

“公共政策”最突出的特點之一在其政策行動的公共性。所謂“公共性”，即公共政策是面向社會公眾，與社會中的公共事務(wù)有關(guān)的政策，而不是處理政府或其他任何一個組織的內(nèi)部事務(wù)。或者說，政府在處理社會中各種事務(wù)時，是把它們當(dāng)成是“公共事務(wù)”，即能夠?qū)姰a(chǎn)生共同的影響、需要大家共同決定和采取共同行動的事務(wù)，而不是像以前皇帝一樣把國家的事情成自己的“家務(wù)事”來處理。

公共政策的公共性具體體現(xiàn)在一些重要的方面：

---- 政策主體的公共性，

---- 政策對象的公共性，

---- 政策目標(biāo)的公共性，

---- 政策過程的公共性。

（2） 權(quán)威性

由于處理公共事務(wù)涉及到利益分配等復(fù)雜的問題，因此從古到今任何公共事務(wù)都是由具有權(quán)威的個人或機構(gòu)來處理的。在當(dāng)代社會中，盡管一些利益集團、地方社區(qū)權(quán)威和一些國際組織會對在一定程度上對影響國家政府的權(quán)威，但從總體上看，迄今為止各國政府的公共政策體系在處理國內(nèi)公共事務(wù)方面仍具有至高無上的權(quán)威性。政府公共政策的權(quán)威性來自于幾個方面：

首先，在當(dāng)代民主社會中政府的權(quán)威最終是來自民眾的授權(quán)；

其次，政府具有在國家機器支撐下的強制性的社會管理權(quán)；

再次，政府具有超越地方社區(qū)以上的大范圍的行政控制體系，而社區(qū)權(quán)威則只局限與比較狹小的范圍；

最后，一個國家的政府可以通過國家主權(quán)的原則而抵制來自國外的干預(yù)，以保持自己在國內(nèi)公共事務(wù)中至高無上的權(quán)威。

（3） 價值選擇

公共政策的價值選擇是指在決策者在制定公共政策的過程中首先要對各種政策行動的價值優(yōu)先性做出判斷，然后以此為基礎(chǔ)來決定公共政策的走向。所謂政策行動的價值優(yōu)先性，則是指某種政策行動相對其它行動而言的重要性程度，這種相對的重要性不是純粹由客觀事實來決定的，而是在一定的客觀現(xiàn)實的基礎(chǔ)上,由社會中的組織、利益群體或個人按其利益及主觀偏好為基礎(chǔ)而做出的主觀判斷。

價值選擇之所以能夠起作用并且很重要，主要是基于公共政策過程中的幾個基本條件：一方面，公共政策可能行動的領(lǐng)域相當(dāng)廣泛。也就是說，在社會中需要政府解決的問題相當(dāng)多。但政府公共政策行動能夠獲得的資源又總是有限的，因此政府總是不得不在許多應(yīng)該做的事務(wù)中選擇一部分最重要的來重點或優(yōu)先解決。對于在多種行動領(lǐng)域中哪些是“最重要的”的問題，在很多情況下很難只從客觀指標(biāo)中去得到現(xiàn)成的答案，而是需要對各種可能的政策選擇做出價值判斷。公共政策決策中的價值選擇一方面受社會主要價值傾向的左右，但同時也受各種利益群體的影響，并在一定程度上受決策者本人的價值立場及主觀偏好的影響。

（4） 階級性與社會性的統(tǒng)一

一方面，公共政策致力于實現(xiàn)一些人類所共同遵循的價值目標(biāo)，制定和實施某些公共政策有時能夠得到社會中各個群體的一致歡迎。因此，公共政策的目標(biāo)具有社會一致性的一面。但另一方面，在迄今為止的任何一個社會中都在不同程度上存在著群體之間的利益分化，而公共政策往往處于這些利益矛盾的焦點上。因此，公共政策的走向往往與某些群體的利益密切相關(guān)。在階級社會中，政府公共政策更常常明顯地代表著特定階級的利益。由于實施公共政策實際上就是政府在各個利益群體之間實施強制性的利益再分配，在利益得失的驅(qū)使下，各個不同的階級或利益群體往往會對特定的公共政策采取不同的態(tài)度，有時甚至產(chǎn)生相當(dāng)尖銳的沖突，因而使公共政策帶上鮮明的階級性特征。

3． 公共政策的層次與領(lǐng)域

（1）公共政策的層次

由于公共政策的主體（政府或其他公共權(quán)威）和對象（公眾）是分為不同層次的，因此公共政策體系也是分為不同層次的。從自下而上的順序看，公共政策行動的主要層次有：

---- 基層社區(qū)

---- 地方性公共政策體系

---- 全國性公共政策體系

---- 國際性、區(qū)域性及全球性公共政策體系：在全球化的影響下，跨國之間的公共政策行動正在迅速發(fā)展。

（2）公共政策的主要領(lǐng)域

公共政策是由各種具體的政策體系組成的。隨著當(dāng)代社會中公共事務(wù)的領(lǐng)域日趨擴大，并且政府對公共事務(wù)的干預(yù)越來越多，政府公共政策的領(lǐng)域也延伸得越來越寬。可以說，在當(dāng)代社會中政府的干預(yù)已經(jīng)擴展到了社會的每一個角落，公共政策的外延幾乎可以與社會中所有公共事務(wù)相一致。同時，各國社會中的公共事務(wù)以及政府對公共事務(wù)的干預(yù)程度并不完全一致，因而各國政府的公共政策的具體內(nèi)容也不完全一樣，但從各國的情況看，眾多的公共政策一般都可以概括若干大類。各國政府比較重要的政策類別有國防政策、外交政策、經(jīng)濟政策、社會政策、環(huán)境政策等幾大類，以及其它一些特殊的政策。有些研究者比較強調(diào)“公共政策”概念特指政府面向國內(nèi)公眾的政策，因此認(rèn)為這一概念不包括國防和外交政策，而只包括面向國內(nèi)的經(jīng)濟政策、社會政策和環(huán)境政策等。