社會(huì)政策的運(yùn)行機(jī)制
政府社會(huì)政策及福利性社會(huì)事業(yè)的運(yùn)行機(jī)制對(duì)其運(yùn)行的效率和預(yù)期的社會(huì)效果都會(huì)產(chǎn)生很大的影響，因此一直是社會(huì)政策領(lǐng)域中研究者和政府所關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題之一。在國(guó)際上對(duì)此問(wèn)題也有不同的理論觀點(diǎn)和實(shí)踐探索。
（一）運(yùn)行機(jī)制在社會(huì)政策過(guò)程中的重要性
1． 什么是社會(huì)政策運(yùn)行機(jī)制
所謂社會(huì)政策的運(yùn)行機(jī)制，是指社會(huì)政策行動(dòng)各個(gè)環(huán)節(jié)運(yùn)行的基本方式。這一概念在人們的使用中有廣義和狹義不同層次的含義。從廣義上看，社會(huì)政策的運(yùn)行機(jī)制涵蓋了社會(huì)政策行動(dòng)所有階段和環(huán)節(jié)的運(yùn)行機(jī)制，包括社會(huì)政策主體的組織方式、資源調(diào)動(dòng)機(jī)制、受益者選擇機(jī)制、以及社會(huì)服務(wù)傳遞機(jī)制等各個(gè)方面。從狹義上看，社會(huì)政策的運(yùn)行機(jī)制一般是指社會(huì)服務(wù)的傳遞機(jī)制。所謂服務(wù)傳遞機(jī)制，是指政府的社會(huì)政策資金如何轉(zhuǎn)化為一定的服務(wù)方式而傳遞到受益者。政府確定了福利預(yù)算以后，僅僅表明其有了相應(yīng)的資金，但政府機(jī)構(gòu)本身不能直接為服務(wù)對(duì)象提供服務(wù)，而是需要專門的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)提供服務(wù)。政府自己不能使用社會(huì)福利資金，而是需要通過(guò)一定的服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)將社會(huì)福利資金轉(zhuǎn)化為一定的服務(wù)，然后傳遞給服務(wù)的受益者。從內(nèi)容上看，社會(huì)政策行動(dòng)中的服務(wù)傳遞機(jī)制包括在服務(wù)傳遞過(guò)程中的組織安排、資金運(yùn)行方式、資金使用和服務(wù)活動(dòng)中的各種規(guī)范等方面。
2． 社會(huì)政策運(yùn)行機(jī)制的重要性
社會(huì)政策行動(dòng)運(yùn)行機(jī)制的重要性主要在于以下幾個(gè)方面。
首先，通過(guò)有效的運(yùn)行機(jī)制可以規(guī)范社會(huì)政策行動(dòng)中各個(gè)行動(dòng)者的行為。
其次，通過(guò)合理的運(yùn)行機(jī)制可以兼顧社會(huì)政策行動(dòng)公平與效率的目標(biāo)。
再有，通過(guò)合理的運(yùn)行機(jī)制可以兼顧公共服務(wù)方式與個(gè)人自由選擇。
（二）社會(huì)政策行動(dòng)中的資金供應(yīng)模式與服務(wù)傳遞模式
從其具體運(yùn)行過(guò)程來(lái)看，大量的社會(huì)政策行動(dòng)都可以被看成是一個(gè)“資金供應(yīng)-服務(wù)傳遞”的過(guò)程。因此，分析一個(gè)社會(huì)政策行動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制也主要從其資金供應(yīng)和服務(wù)傳遞的方式展開。在這一過(guò)程方面，當(dāng)代各國(guó)的社會(huì)政策形成了各種不同的模式。
1． 社會(huì)政策行動(dòng)的資金供應(yīng)模式
在實(shí)際的社會(huì)政策過(guò)程中，影響資金供應(yīng)量的基本因素主要有社會(huì)福利需求和可調(diào)動(dòng)的財(cái)政資源。但在不同的社會(huì)政策體系中，政府對(duì)這兩個(gè)基本因素的反應(yīng)是不同的，從而形成了社會(huì)政策行動(dòng)中資金供應(yīng)的兩種不同模式：一是需求導(dǎo)向型，二是預(yù)算約束型。在需求導(dǎo)向型模式下，社會(huì)福利主管部門傾向于按照社會(huì)的實(shí)際需求來(lái)計(jì)劃社會(huì)政策行動(dòng)方案及其所需的財(cái)政支出，然后要求政府財(cái)政部門提供相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)；而在預(yù)算約束型的模式下，則是政府財(cái)政部門事先在財(cái)政總支出的計(jì)劃中給社會(huì)政策各個(gè)領(lǐng)域劃分一定的數(shù)額，然后社會(huì)福利等部門只能在事先的預(yù)算總額內(nèi)計(jì)劃具體的行動(dòng)及資金使用方案。
2． 社會(huì)政策行動(dòng)的服務(wù)傳遞模式
從服務(wù)傳遞過(guò)程的角度看，社會(huì)政策行動(dòng)中涉及到服務(wù)受益者、服務(wù)機(jī)構(gòu)和政府三個(gè)方面的關(guān)系。在這種關(guān)系中，這三個(gè)方面的角色分別是：
---- 服務(wù)的受益者（如學(xué)生、病人、老人、殘疾人等）是服務(wù)的需求方；
---- 社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)（如學(xué)校、醫(yī)院、老人院、殘疾人康復(fù)中心等）是服務(wù)的提供方；
---- 政府或其它民間資助者是服務(wù)項(xiàng)目的付費(fèi)方。
在這三者之間的基本關(guān)系是社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)（學(xué)校、醫(yī)院等）向服務(wù)的需求方提供服務(wù)，以滿足其需要，而這種服務(wù)所需的費(fèi)用完全或部分由政府來(lái)支付。但在具體的運(yùn)行過(guò)程中，以上三者之間的關(guān)系可以有多種模式。
模式一：政府直接經(jīng)營(yíng)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)（付費(fèi)方與服務(wù)供應(yīng)方合一）。在這種模式中，政府組建公立學(xué)校、公共醫(yī)院、國(guó)辦養(yǎng)老院等服務(wù)機(jī)構(gòu)，由這些機(jī)構(gòu)直接向應(yīng)該獲得服務(wù)的人提供相關(guān)的服務(wù)。在這一過(guò)程中，政府一般根據(jù)需求信息來(lái)建設(shè)各種社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，并且給社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供人員及其他運(yùn)行所需的經(jīng)費(fèi)，以使它們能夠擔(dān)當(dāng)起為社會(huì)成員提供福利性服務(wù)的任務(wù)。這也就是人們通常所說(shuō)的“政府養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)”的模式。這種模式是“二戰(zhàn)”以后歐洲福利國(guó)家社會(huì)服務(wù)體系和我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期社會(huì)服務(wù)體系中的主導(dǎo)模式。其最大的好處在于能夠保證有穩(wěn)定和充分的服務(wù)供給，能夠按純福利的方式提供服務(wù)，并且能最大限度地提高社會(huì)服務(wù)的公共性，避免政府的公共資金流入私人機(jī)構(gòu)。但這種模式的最大弊病是可能導(dǎo)致服務(wù)機(jī)構(gòu)的高開支和低效率，進(jìn)而加大政府公共開支的膨脹，同時(shí)還可能導(dǎo)致降低服務(wù)質(zhì)量。因?yàn)橐环矫嬖谶@種模式中服務(wù)的接受者一般都沒有自由選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)的自由，而是由政府按照某種計(jì)劃來(lái)安排服務(wù)機(jī)構(gòu)（如按居住區(qū)域分片），因此服務(wù)機(jī)構(gòu)因能夠保證獲得足夠的資金和一定數(shù)量的服務(wù)對(duì)象，因而沒有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力。在這種情況下，它們一般缺乏通過(guò)改善服務(wù)水平和質(zhì)量來(lái)爭(zhēng)取更多的服務(wù)對(duì)象，進(jìn)而獲得更多的資金的動(dòng)力，相反還可能會(huì)產(chǎn)生排斥服務(wù)對(duì)象的傾向，因?yàn)檎话闶前捶?wù)機(jī)構(gòu)的人數(shù)或級(jí)別等機(jī)構(gòu)自身的因素來(lái)給其預(yù)算和劃撥資金的，而與其提供服務(wù)的具體數(shù)量無(wú)直接關(guān)系。因此對(duì)于社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，就可能出現(xiàn)服務(wù)越多、質(zhì)量要求越高，機(jī)構(gòu)就越虧的現(xiàn)象。另一方面，在這種模式中，服務(wù)機(jī)構(gòu)扮演著“無(wú)償提供者”的角色，而服務(wù)對(duì)象則是一種“不付費(fèi)的接受者”，因此不僅服務(wù)供應(yīng)方會(huì)放松對(duì)服務(wù)質(zhì)量的重視，而服務(wù)的接受者也往往會(huì)因自己沒有付費(fèi)而在心理上降低對(duì)服務(wù)質(zhì)量的要求。
模式二 政府補(bǔ)貼供應(yīng)方。這種模式是政府不負(fù)責(zé)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的開支，但可以按照合同向現(xiàn)有的服務(wù)機(jī)構(gòu)（包括非營(yíng)利機(jī)構(gòu)和商業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)）提供補(bǔ)貼，以使這些機(jī)構(gòu)在不同程度上具有社會(huì)福利服務(wù)的性質(zhì)，或承擔(dān)某些具體的社會(huì)福利服務(wù)的任務(wù)。這種模式在不少國(guó)家和地區(qū)都已比較普遍，在我國(guó)也開始出現(xiàn)。這種公共資金補(bǔ)貼可以在兩個(gè)層面上進(jìn)行，第一種是一般性地補(bǔ)貼服務(wù)機(jī)構(gòu)，使其能夠降低向服務(wù)對(duì)象的收費(fèi)，從而使更多的人能夠接受相關(guān)的服務(wù)。這種補(bǔ)貼一般只給非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，因?yàn)樗鼈儾粫?huì)將政府補(bǔ)貼的公共資金轉(zhuǎn)移為私人利潤(rùn)。第二種是按服務(wù)項(xiàng)目而向服務(wù)機(jī)構(gòu)提供專門性補(bǔ)貼，以換取它們承擔(dān)政府向某些特殊服務(wù)對(duì)象提供服務(wù)專門服務(wù)的任務(wù)。這種補(bǔ)貼一般既可以提供給非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，也可以提供給營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，關(guān)鍵看它們是否按合同承擔(dān)政府委托的福利服務(wù)任務(wù)。
這種模式中，政府一般不是全面負(fù)責(zé)服務(wù)機(jī)構(gòu)的費(fèi)用，而只是部分補(bǔ)貼服務(wù)機(jī)構(gòu)，因此一般可以節(jié)約公共資金的投入。另一方面，政府公共資金的投入可以直接與機(jī)構(gòu)的表現(xiàn)掛鉤，通過(guò)評(píng)估公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的表現(xiàn)來(lái)決定給其經(jīng)費(fèi)投入的多少，或按合同要求服務(wù)機(jī)構(gòu)在福利性服務(wù)方面達(dá)到一定數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。再一方面，在這種模式中，由于政府面對(duì)著眾多的服務(wù)機(jī)構(gòu)，因此可以在各個(gè)服務(wù)機(jī)構(gòu)之間形成競(jìng)爭(zhēng)，這樣就有利于政府對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量提出要求和實(shí)施宏觀控制。但這種模式的缺點(diǎn)仍然是需求方（福利受益者）仍然很難處于“服務(wù)購(gòu)買者”的自主地位，并且在政府與服務(wù)機(jī)構(gòu)簽訂合同的服務(wù)項(xiàng)目中，服務(wù)對(duì)象往往也沒有自主選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)的權(quán)利，因此服務(wù)機(jī)構(gòu)受到來(lái)自服務(wù)對(duì)象的壓力仍比較小。而受補(bǔ)貼的服務(wù)機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期與政府打交道以后，會(huì)形成應(yīng)付政府檢查評(píng)估的對(duì)策，從而降低其對(duì)機(jī)構(gòu)的約束，甚至使來(lái)自政府機(jī)構(gòu)的檢查評(píng)估流于形式。
模式三：政府補(bǔ)貼需求方。這種模式的基本特點(diǎn)是政府既不經(jīng)營(yíng)也不直接補(bǔ)貼社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，而是按照實(shí)際需要直接補(bǔ)貼給需要方（個(gè)人或家庭），然后由接受了補(bǔ)貼的需要方再自己到服務(wù)市場(chǎng)中去購(gòu)買所需的服務(wù)。這種做法一般用在選擇性福利模式中，即政府并不普遍性地為所有或大多數(shù)人提供福利性服務(wù)，而是只給少數(shù)特殊困難者提供特殊幫助，而這些受益者一般是要通過(guò)一定的資格審查而確認(rèn)。被確認(rèn)為符合條件的受益者從政府那里得到具有一定現(xiàn)金價(jià)值的服務(wù)補(bǔ)貼額度（如“福利券”、“獎(jiǎng)學(xué)金”、“醫(yī)療費(fèi)額度”等），然后用這種補(bǔ)貼到服務(wù)機(jī)構(gòu)中去“購(gòu)買”服務(wù)。服務(wù)機(jī)構(gòu)在提供了服務(wù)以后，就可以從政府那里獲得相應(yīng)的費(fèi)用金額。
這種模式最大的特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)是服務(wù)的需求者在獲得福利性補(bǔ)貼的同時(shí)，也掌握著選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)的權(quán)利，因此對(duì)他們自己來(lái)說(shuō)兼顧了自由與福利，對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)則可以促進(jìn)其提高服務(wù)水平和質(zhì)量。因?yàn)樵谶@種被稱為是“用腳投票”的模式中，需求方是“受補(bǔ)貼的消費(fèi)者”，如果一個(gè)機(jī)構(gòu)忽視了服務(wù)質(zhì)量，它將很快被“消費(fèi)者”拋棄，因而也難以從政府的公共福利資金中獲得補(bǔ)償。但是，從現(xiàn)實(shí)的過(guò)程中看，這種模式也存在一些薄弱環(huán)節(jié)。首先，在這種模式中，政府雖然在很大程度上省去了直接管理服務(wù)機(jī)構(gòu)的難題，但卻要面對(duì)更加眾多的個(gè)體福利申請(qǐng)者。在對(duì)他們進(jìn)行資格審查和報(bào)考管理的過(guò)程中仍然要消耗很多的人力和才力。其次，由于“消費(fèi)者”所掌握的信息不充分，以及他們?cè)谶x擇服務(wù)機(jī)構(gòu)時(shí)存在的非理性行為，導(dǎo)致他們有時(shí)很難對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的真實(shí)情況做出客觀的評(píng)估，進(jìn)而扭曲本來(lái)應(yīng)該有的市場(chǎng)選擇機(jī)制。
（三） 社會(huì)政策行動(dòng)的純福利模式與準(zhǔn)市場(chǎng)模式
從社會(huì)政策的資金運(yùn)行和服務(wù)傳遞的全過(guò)程看，可以按其福利性程度的高低而將社會(huì)政策體系大致分為“純福利模式”和“準(zhǔn)市場(chǎng)模式”。
1． “純福利模式”及其優(yōu)點(diǎn)和弊病
在“二戰(zhàn)”以后的幾十年里，歐洲“福利國(guó)家”按照民主社會(huì)主義的社會(huì)福利理論，在福利性社會(huì)事業(yè)中形成了一種“純福利”的運(yùn)行機(jī)制。其要點(diǎn)包括：福利性社會(huì)事業(yè)完全由政府直接管理，或者由政府委托的“準(zhǔn)政府”部門管理；在社會(huì)事業(yè)中廣泛實(shí)施再分配和收入轉(zhuǎn)移；幾乎所有的福利性社會(huì)服務(wù)都由政府的公共資金支持，受益者可以獲得無(wú)償?shù)母＠苑?wù)而無(wú)須直接付費(fèi)。當(dāng)時(shí)認(rèn)為這種純福利的機(jī)制可以在更大的程度上體現(xiàn)社會(huì)公平，并滿足各類人群的福利需求，尤其是弱勢(shì)人群的需求。但80年代以來(lái)，這種“純福利”的運(yùn)行機(jī)制受到來(lái)自“新右派”的批評(píng)。他們認(rèn)為，純福利的運(yùn)行機(jī)制一方面降低了福利性社會(huì)事業(yè)運(yùn)行的效率，導(dǎo)致了大量的浪費(fèi)，另一方面使福利性社會(huì)服務(wù)的實(shí)際收效也降低，再一方面是政府對(duì)福利性社會(huì)服務(wù)事業(yè)的壟斷損害了人們的自由選擇。同時(shí)，純福利機(jī)制還可能導(dǎo)致受益者福利需求的不合理擴(kuò)大，進(jìn)而導(dǎo)致政府公共開支的不合理增加，給國(guó)家?guī)?lái)嚴(yán)重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，最終將損害經(jīng)濟(jì)發(fā)展?；谶@些認(rèn)識(shí)，從80年代起，一些國(guó)家在社會(huì)政策方面做出了一些調(diào)整，逐步改變了原有的純福利機(jī)制，在福利性社會(huì)事業(yè)的運(yùn)行中引入了市場(chǎng)機(jī)制，建立了“準(zhǔn)市場(chǎng)”的福利運(yùn)行機(jī)制。
2． “準(zhǔn)市場(chǎng)”模式的基本含義
所謂“準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制”，主要是指在社會(huì)政策行動(dòng)中引入一定的市場(chǎng)機(jī)制。過(guò)去長(zhǎng)期以來(lái)無(wú)論是左翼還是右翼的社會(huì)福利理論都在不同程度上將社會(huì)政策的福利性目標(biāo)與市場(chǎng)機(jī)制對(duì)立起來(lái)，認(rèn)為二者是無(wú)法兼容的。市場(chǎng)原則只能用到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而不能用到福利性的社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域。其結(jié)果要么任由社會(huì)政策行動(dòng)中效率低下的情況長(zhǎng)期存在，要么主張大量削減社會(huì)政策行動(dòng)，以減少其對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率的損害。但在20世紀(jì)80年代的市場(chǎng)社會(huì)主義理論率先打破了這種僵化的認(rèn)識(shí)，提出了可以在社會(huì)主義的目標(biāo)和原則下引入市場(chǎng)機(jī)制，從而使社會(huì)福利體系具有更高的效率和活力。進(jìn)入90年代以后，這種觀點(diǎn)經(jīng)“第三條道路”理論的進(jìn)一步發(fā)揮，目前已成為社會(huì)福利理論中占主導(dǎo)地位的理論觀點(diǎn)。概括起來(lái)看，“準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制”的基本要點(diǎn)有：
（1） 在公共部門和福利性項(xiàng)目中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制：打破在福利性服務(wù)中的壟斷，通過(guò)服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的橫向競(jìng)爭(zhēng)而提高機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目的運(yùn)行效率和服務(wù)質(zhì)量。
（2） 改變政府撥款方式：將面向機(jī)構(gòu)的“按人頭撥款”方式改為按服務(wù)項(xiàng)目的數(shù)量和質(zhì)量來(lái)?yè)芸睿⑦M(jìn)一步轉(zhuǎn)向面向服務(wù)對(duì)象的“政府購(gòu)買服務(wù)”方式。
（3） 增大受益者的選擇：擴(kuò)大服務(wù)對(duì)象對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的自由選擇，通過(guò)服務(wù)對(duì)象“用腳投票”的效果來(lái)促進(jìn)服務(wù)機(jī)構(gòu)重視效率和質(zhì)量。
（4） 增加福利使用者的付費(fèi)，通過(guò)使用者的付費(fèi)一方面體現(xiàn)受益者的個(gè)人責(zé)任，并約束其福利需求，另一方面也增加服務(wù)機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源，并降低政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。
（5） 加強(qiáng)對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的業(yè)績(jī)考核和評(píng)估，并在業(yè)績(jī)考核和評(píng)估中強(qiáng)化效率和質(zhì)量指標(biāo)。
3． 在社會(huì)政策實(shí)踐中引入市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)及問(wèn)題
對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，在社會(huì)福利服務(wù)中引入市場(chǎng)機(jī)制的最大好處一是可以降低對(duì)福利服務(wù)機(jī)構(gòu)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，二是能夠限制服務(wù)對(duì)象不合理的接受服務(wù)行為，并約束其過(guò)度的服務(wù)需求。這兩個(gè)方面都會(huì)進(jìn)而降低社會(huì)福利服務(wù)中的浪費(fèi)和減少政府的社會(huì)支出。對(duì)社會(huì)服務(wù)的接受者來(lái)說(shuō)，在社會(huì)福利服務(wù)中引入市場(chǎng)機(jī)制一方面可以使他們獲得服務(wù)方面享有更加自由的選擇，并獲得更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，但另一方面也不得不為之而承擔(dān)更多的個(gè)人付費(fèi)。對(duì)于普通居民來(lái)說(shuō)，他們?cè)趥€(gè)人付費(fèi)方面的損失在較大程度上可以由其獲得的優(yōu)質(zhì)服務(wù)而加以補(bǔ)償。但對(duì)于貧弱群體的成員而言，則意味著越來(lái)越難以獲得相應(yīng)的社會(huì)服務(wù)。換言之，如果沒有相應(yīng)的補(bǔ)救措施，市場(chǎng)機(jī)制的引入將可能導(dǎo)致福利的社會(huì)服務(wù)對(duì)貧弱群體的可及性降低。
從總體上看，在福利性社會(huì)服務(wù)中引入市場(chǎng)機(jī)制是一把“雙刃劍”，它既可以促進(jìn)服務(wù)效率和質(zhì)量的提高，也可能損害對(duì)貧弱人群的社會(huì)保護(hù)。因此，對(duì)于引入市場(chǎng)機(jī)制需要因時(shí)、因地、因人和因條件而確定采用何種方式。并采取有效的措施完成其配套政策，降低其可能的負(fù)面影響。
相關(guān)鏈接：
社會(huì)工作者考試政策法規(guī)輔導(dǎo)：社會(huì)政策的基本知識(shí)（一）
