廣義的行政許可，在性質(zhì)上可以分為“一般許可”與“特許”兩類：
1.一般行政許可——指未予一般地禁止，但在權(quán)利行使上卻規(guī)定了具體資格與條件的限制，需經(jīng)指定的行政機(jī)關(guān)審批的行為。對(duì)申請(qǐng)人而言，法定許可是依法可以獲得其享有的法定權(quán)利的行使權(quán)。對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，則是履行其行政管理與服務(wù)的義務(wù)，通常是依照法律的規(guī)定予以受理、核實(shí)申請(qǐng)人是否符合法定的資格與條件，決定是否發(fā)給許可證（如身份證、選舉證、結(jié)婚證、駕駛證、營(yíng)業(yè)執(zhí)照）。行政執(zhí)行機(jī)關(guān)不得另定法外的限制條件，不予許可。行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的一般許可的義務(wù)中，有時(shí)也包含行政權(quán)力。這是由于除了核實(shí)相對(duì)人是否符合法定的資格與條件外，有些事項(xiàng)，由于自然與社會(huì)資源的有限性，需要有一定的額度與數(shù)量的控制，如企業(yè)排污許可證、關(guān)系城市環(huán)保的總量控制，要求環(huán)保部門掌握標(biāo)準(zhǔn)與額度，決定許可的度量。這時(shí)行政主管機(jī)關(guān)就可以依法行使自由裁量權(quán)（權(quán)力），作出決定。
2.行政特許——通常有兩種性質(zhì)的特許：一是指對(duì)一般人是禁止性的行為，根據(jù)國(guó)家和人民的利益，對(duì)特定人或特定事解除禁令，給予例外的許可。如一般人不得持槍，而特許某些公安人員有此特權(quán)。此外，某些本是由國(guó)家獨(dú)享的權(quán)利，為了調(diào)動(dòng)社會(huì)的積極因素，而讓予小部分給社會(huì)主體經(jīng)營(yíng)，給予特許，如礦產(chǎn)的私人開發(fā)，煙草的專賣，等等，也屬于特許。另一種特許是指對(duì)某些事關(guān)國(guó)計(jì)民生和全社會(huì)公共利益的行業(yè)，必須由具有高信力的、能為政府和社會(huì)公眾所嚴(yán)格監(jiān)控的企業(yè)專營(yíng)，因而由政府給予特定的社會(huì)組織專有經(jīng)營(yíng)權(quán)、專賣權(quán)等壟斷性的權(quán)利，如鐵路、電力、煤氣、郵政等公益事業(yè)由國(guó)家專營(yíng)或政府控制的企業(yè)集團(tuán)經(jīng)營(yíng)。 來源：www.examda.com
設(shè)定權(quán)和規(guī)定權(quán)是兩種不同的立法權(quán)。所謂設(shè)定權(quán)是指法的創(chuàng)制權(quán)，是立法機(jī)關(guān)創(chuàng)制新的行為規(guī)范的權(quán)力，是從“無”到“有”。規(guī)定權(quán)是指現(xiàn)有的法的規(guī)范具體化的權(quán)力，不創(chuàng)制新的行為規(guī)范，是從“粗”到“細(xì)”。設(shè)定權(quán)和規(guī)定權(quán)都屬于廣義的立法權(quán)。在我國(guó)，立法主體呈多元化，除全國(guó)人大及其常委會(huì)外，國(guó)務(wù)院、省級(jí)人大及其常委會(huì)、較大市的人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院部門、省級(jí)人民政府、較大市的人民政府等都有一定的立法權(quán)。但它們的立法權(quán)限不同，立法的目的也不同，有的是創(chuàng)制性的立法，有的是執(zhí)行性的立法。創(chuàng)制性的立法是立法主體為了填補(bǔ)法律或者法規(guī)的空白而進(jìn)行的立法；執(zhí)行性的立法是為了執(zhí)行某個(gè)特定的法律或者法規(guī)的規(guī)定而進(jìn)行的立法，是對(duì)法律或者法規(guī)的具體化。根據(jù)憲法和立法法的規(guī)定，行政法規(guī)和規(guī)章作為行政機(jī)關(guān)的立法，它們都需要上位法作為“依據(jù)”，是為實(shí)施上位法而制定的實(shí)施性的規(guī)范性文件。地方性法規(guī)雖然不需要上位法作為“依據(jù)”，只要不與法律、行政法規(guī)“相抵觸”就可以，但實(shí)踐中地方性法規(guī)還是以實(shí)施法律、行政法規(guī)為主。因此，可以說行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章主要是為了保證憲法和法律的實(shí)施而制定的，從性質(zhì)上講，主要是執(zhí)行性的立法。但實(shí)際情況是，我國(guó)的法制建設(shè)起步較晚，任務(wù)重，都由全國(guó)人大及其常委會(huì)立法，一是進(jìn)展慢，趕不上發(fā)展需要；二是有些事情制定法律的時(shí)機(jī)還不成熟，需要國(guó)務(wù)院或者地方先行試驗(yàn)。因此，不同的立法主體都有一定的創(chuàng)制權(quán)。在我國(guó)，行政法規(guī)創(chuàng)制性的立法比較多，地方性法規(guī)和規(guī)章創(chuàng)制性的立法比較小，尤其是規(guī)章，一般都是執(zhí)行性的立法。本法第十四條、第十五條規(guī)定了行政法規(guī)、地方性法規(guī)和省級(jí)人民政府規(guī)章在行政許可立法上的創(chuàng)制性立法權(quán)，劃分了行政許可的設(shè)定權(quán)，本條進(jìn)一步規(guī)定了它們?cè)谛姓S可立法上的執(zhí)行性立法權(quán)，即規(guī)定了行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章的行政許可規(guī)定權(quán)。
二、具體許可
（一）行政法規(guī)的規(guī)定權(quán)
根據(jù)憲法和立法法的規(guī)定，行政法規(guī)是國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律或者法律的授權(quán)制定的規(guī)范性文件，它的法律位階比較高，既可以設(shè)定行政許可，也可以對(duì)法律設(shè)定的行政許可進(jìn)行具體化。目前，由于一些領(lǐng)域全國(guó)人大及其常委會(huì)沒有立法，行政法規(guī)進(jìn)行創(chuàng)設(shè)的立法比較多，大量的行政許可是由行政法規(guī)設(shè)定的，行政法規(guī)對(duì)法律設(shè)定行政許可作出具體規(guī)定的比較少。這是由于我國(guó)法制建設(shè)初期的任務(wù)和特點(diǎn)決定的。隨著全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法越來越多，法律的空白越來越少，行政法規(guī)的創(chuàng)制性立法空間相對(duì)變小。但全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律一般比較概括、抽象，對(duì)拿不準(zhǔn)的東西往往授權(quán)行政法規(guī)去規(guī)定，因此，行政法規(guī)對(duì)法律作進(jìn)一步具體化的空間還比較大。所以，本法規(guī)定行政法規(guī)可以在法律設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定。行政法規(guī)對(duì)法律設(shè)定的行政許可作具體規(guī)定，要注意與其創(chuàng)設(shè)性立法的區(qū)別，也就是說在對(duì)法律規(guī)定的行政許可作具體規(guī)定時(shí)，不能創(chuàng)設(shè)新的行政許可。
?。ǘ┑胤叫苑ㄒ?guī)的規(guī)定權(quán)
地方性法規(guī)是省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人大及其常委會(huì)在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的情況下制定的規(guī)范性文件，不需要有上位法作為“依據(jù)”，有自主立法的性質(zhì)。但實(shí)際情況是，地方法規(guī)創(chuàng)設(shè)性的立法比較少，實(shí)施性的立法比較多。尤其我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，國(guó)家在制定法律時(shí)，往往規(guī)定得比較“粗”，給地方立法留下一定的“空間”，實(shí)踐中地方性法規(guī)主要以實(shí)施法律為主。因此，本法規(guī)定地方性法規(guī)可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定。根據(jù)這一規(guī)定，地方性法規(guī)既可以對(duì)法律設(shè)定的行政許可作出具體規(guī)定，也可以對(duì)行政法規(guī)設(shè)定的行政許可作出具體規(guī)定。同樣需要注意的是，地方性法規(guī)在對(duì)法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可作具體化時(shí)，不能增設(shè)新的行政許可。
（三）規(guī)章的規(guī)定權(quán)
這里的規(guī)章包括國(guó)務(wù)院部門規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。國(guó)務(wù)院部門規(guī)章是根據(jù)法律、行政法規(guī)制定的規(guī)范性文件；地方政府規(guī)章是根據(jù)法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)制定的規(guī)范性文件。無論是國(guó)務(wù)院部門還是地方人民政府，其主要職能還是執(zhí)行法律、法規(guī)，進(jìn)一步落實(shí)法律、法規(guī)的規(guī)定。有時(shí)法律、法規(guī)制定得比較“粗”，如果不進(jìn)一步細(xì)化，執(zhí)法人員不好掌握，執(zhí)行起來可能會(huì)亂，因此，需要規(guī)章進(jìn)一步具體化。本法規(guī)定規(guī)章可以在上位法設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定，賦予規(guī)章行政許可規(guī)定權(quán)，以保證法律、法規(guī)的貫徹實(shí)施。
這里的“上位法”是指法律效力等級(jí)高的法。由于制定機(jī)關(guān)不同，法的效力等級(jí)也不同，在不同的效力等級(jí)的法之間，效力等級(jí)高的為上位法，效力等級(jí)低的為下位法。如在法律與行政法規(guī)之間，法律是上位法，行政法規(guī)是下位法；在行政法規(guī)與地方性法規(guī)之間，行政法規(guī)是上位法，地方性法規(guī)是下位法。對(duì)于國(guó)務(wù)院部門規(guī)章來說，法律和行政法規(guī)是上位法。對(duì)于地方政府規(guī)章來說，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)都是上位法。本法沒有賦予國(guó)務(wù)院部門規(guī)章的設(shè)定權(quán)。在審議中有不同意見，有意見的認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)給部門規(guī)章一定的行政許可設(shè)定權(quán)，其主要理由是：（1）在我國(guó)目前的法律體系中，部門規(guī)章與地方政府規(guī)章在效力上處于同一位階，在設(shè)定行政許可方面應(yīng)當(dāng)處于平等的地位，如果給地方政府規(guī)章設(shè)定權(quán)，就應(yīng)當(dāng)給部門規(guī)章設(shè)定權(quán)。
三、許可法定原則
第一、行政許可制度的設(shè)置必須有法律依據(jù)。1、依法定事項(xiàng)設(shè)定行政許可。法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都只能嚴(yán)格按照《行政許可法》第十二條所規(guī)定的事項(xiàng)設(shè)定行政許可，超越法定許可事項(xiàng)范圍設(shè)定的行政許可無效；2、依法定權(quán)限設(shè)定行政許可。對(duì)于可以依法設(shè)定行政許可的事項(xiàng)，行政許可設(shè)定機(jī)關(guān)必須遵守《立法法》有關(guān)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件的立法權(quán)限，以及《行政許可法》有關(guān)行政許可設(shè)定權(quán)限的相關(guān)規(guī)定，無權(quán)或者越權(quán)設(shè)定的行政許可無效或者將被有權(quán)機(jī)關(guān)撤銷?！缎姓S可法》第七十一條規(guī)定，違反本法第十七條規(guī)定設(shè)定的行政許可，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令設(shè)定該行政許可的機(jī)關(guān)改正，或者依法予以撤銷。3、依法定程序設(shè)定行政許可。許可法定原則強(qiáng)調(diào)不僅實(shí)體上要合法，程序上也要合法。行政許可管理機(jī)關(guān)應(yīng)該按照什么樣的程序規(guī)制行政許可，行政相對(duì)人應(yīng)按照什么程序取得行政許可等問題都需要有法定依據(jù)。設(shè)定主體違反法定程序設(shè)置許可，將被有權(quán)機(jī)關(guān)根據(jù)相應(yīng)法律、法規(guī)撤銷。另外許可法定原則還要求行政許可申請(qǐng)人的資格和能力必須符合法定條件，其申請(qǐng)程序必須符合法定要求，申請(qǐng)內(nèi)容必須符合法律規(guī)定及社會(huì)公共利益。
第二、行政許可要依法實(shí)施。它包括幾個(gè)方面：1、依法定權(quán)限實(shí)施行政許可。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的權(quán)限由行政組織法及設(shè)定行政許可的相應(yīng)行政管理法確定，行政機(jī)關(guān)只能在其法定權(quán)限范圍內(nèi)實(shí)施行政許可，否則，即構(gòu)成越權(quán)，越權(quán)行為無效。2、依法定條件實(shí)施行政許可。行政許可存在的前提是法律的一般禁止，且這些一般禁止的行為都關(guān)乎公共利益和秩序，與公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益息息相關(guān)。所以，行政機(jī)關(guān)只能依法定條件實(shí)施行政許可，不能向不具備法定條件的申請(qǐng)人發(fā)放許可，也不能向許可申請(qǐng)人要求法定條件以外的條件，否則行政許可即失去了其存在的價(jià)值。3、依法定種類實(shí)施行政許可。法律已經(jīng)設(shè)定了行政許可的種類，在這方面行政機(jī)關(guān)沒有自由裁量的余地，只能嚴(yán)格按照該種類實(shí)施，不能增減。4、依法定方式和程序?qū)嵤┬姓S可。程序違法也是違法，《行政許可法》對(duì)行政許可程序作了比較詳細(xì)、全面的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)本著服務(wù)行政的理念，從充分保護(hù)行政相對(duì)人利益的角度，遵循這些程序?qū)嵤┬姓S可。另外，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可應(yīng)該按照法定方式進(jìn)行。比如，為了方便行政許可申請(qǐng)人申請(qǐng)，《行政許可法》對(duì)集中聯(lián)合辦理行政許可的工作方式作出了規(guī)定，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)該盡量遵照?qǐng)?zhí)行。
四、設(shè)定權(quán)制度
行政許可的設(shè)定權(quán)，是指哪一級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)有權(quán)設(shè)定行政許可、以何種形式設(shè)定行政許可、設(shè)定行政許可有哪些限制以及設(shè)定行政許可需要遵循哪些規(guī)則。它屬于立法行為的范疇。這是行政許可法需要解決的又一個(gè)重要問題。經(jīng)過反復(fù)研究論證，行政許可法對(duì)此從四個(gè)方面作了規(guī)定：
第一，行政許可的設(shè)定主體，就是有權(quán)設(shè)定行政許可的國(guó)家機(jī)關(guān)。行政許可法規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)，國(guó)務(wù)院，省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府，依照行政許可法規(guī)定的權(quán)限可以設(shè)定行政許可。其他國(guó)家機(jī)關(guān)，包括國(guó)務(wù)院部門，一律無權(quán)設(shè)定行政許可。
第二，行政許可的設(shè)定形式，就是什么樣的規(guī)范性文件才能設(shè)定行政許可。行政許可法規(guī)定，法律，行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院的決定，地方性法規(guī)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，在行政許可法規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)可以設(shè)定行政許可；其他規(guī)范性文件，包括國(guó)務(wù)院部門規(guī)章，一律不得設(shè)定行政許可。
第三，行政許可設(shè)定權(quán)限。行政許可法對(duì)設(shè)定行政許可的權(quán)限作了三個(gè)方面的規(guī)定：
一是，凡行政許可法規(guī)定可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)，法律都可以設(shè)定行政許可。
二是，對(duì)可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)，尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可。必要時(shí)，國(guó)務(wù)院可以通過發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可，實(shí)施后，除臨時(shí)性行政許可事項(xiàng)外，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律，或者自行制定行政法規(guī)。
三是，對(duì)于可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，因行政管理需要，確需立即實(shí)施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以設(shè)定臨時(shí)性的行政許可。臨時(shí)性行政許可實(shí)施滿一年需要繼續(xù)實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)。但是，地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國(guó)家統(tǒng)一確定的有關(guān)公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可，不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可。其設(shè)定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個(gè)人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)市場(chǎng)。
第四，設(shè)定行政許可應(yīng)當(dāng)遵循的規(guī)則。為了提高設(shè)定行政許可的合理性、可行性，行政許可法規(guī)定設(shè)定行政許可必須遵循下列規(guī)則：
一是，設(shè)定行政許可，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)、條件、程序、期限；
二是，起草法律草案、法規(guī)草案和省級(jí)人民政府規(guī)章草案，擬設(shè)定行政許可的，起草單位應(yīng)當(dāng)采取聽證會(huì)、論證會(huì)等形式聽取意見，并向制定機(jī)關(guān)說明設(shè)定該行政許可的必要性、對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可能產(chǎn)生的影響以及聽取和采納意見的情況；
三是，行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)其設(shè)定的行政許可進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)于隨著形勢(shì)的發(fā)展不再需要實(shí)施行政許可的，應(yīng)當(dāng)對(duì)設(shè)定該行政許可的規(guī)定及時(shí)予以修改或者廢止。實(shí)施行政許可的主體。行政許可作為一項(xiàng)重要的行政權(quán)力，原則上只能由行政機(jī)關(guān)實(shí)施。因此，行政許可法規(guī)定，行政許可由具有行政許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。同時(shí)，從我國(guó)目前的實(shí)際情況出發(fā)，行政許可法又作了兩點(diǎn)補(bǔ)充性規(guī)定。一是法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在法定授權(quán)范圍內(nèi)，以自己的名義實(shí)施行政許可；二是行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可。
另外，為了方便群眾，提高行政效率，根據(jù)行政管理體制改革的精神，行政許可法對(duì)行政許可的實(shí)施體制還作了三個(gè)方面的規(guī)定：
一是，相對(duì)集中行政許可權(quán)。就是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)。
二是，“一個(gè)窗口”對(duì)外。就是行政許可需要行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的多個(gè)機(jī)構(gòu)辦理的，該行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請(qǐng)，統(tǒng)一送達(dá)行政許可決定。
三是，統(tǒng)一辦理、聯(lián)合辦理或者集中辦理。行政許可依法由地方人民政府兩個(gè)以上部門分別實(shí)施的，本級(jí)人民政府可以確定一個(gè)部門受理行政許可申請(qǐng)并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理，或者組織關(guān)部門聯(lián)合辦理、集中辦理。
五、非行政許可審批事項(xiàng)
非行政許可審批事項(xiàng)，實(shí)際上是相對(duì)于行政許可審批事項(xiàng)來說的。它大多數(shù)是行政許可審批事項(xiàng)“派生”出來的，也是作為一項(xiàng)輔助性和替補(bǔ)性及相對(duì)監(jiān)督性的工作來實(shí)施的。有些是有法律法規(guī)規(guī)定的，有些是沒有法律法規(guī)規(guī)定的。這種情況，由于中國(guó)地大物博，特別是地方性法規(guī)出臺(tái)繁多，行政自由度較大，缺乏應(yīng)有的或有效的行政監(jiān)督，導(dǎo)致了行政許可行為的特許性行為比較多，加上《行政許可法》也存在著一定的缺陷，致使非行政許可行為的不斷增多。具體來講，非行政許可審批事項(xiàng)就是指由行政機(jī)關(guān)及其具有行政執(zhí)法權(quán)的事業(yè)單位或其他組織實(shí)施的，除依據(jù)法律、法規(guī)和國(guó)務(wù)院決定等確定的行政許可事項(xiàng)外的審批事項(xiàng)。
非行政許可審批事項(xiàng)的范圍
非行政許可審批事項(xiàng)的范圍，從泛指上來講，其外延是十分大的，可以包羅萬象，包括社會(huì)的方方面面。我們這里要研究和探討的就是在其上述概念內(nèi)產(chǎn)生的非行政許可行為。由于這類行為是因行政機(jī)關(guān)及具有行政執(zhí)法權(quán)的事業(yè)單位或其它組織實(shí)施的，在這一框架下，它是以那些形式出現(xiàn)，我將其稱為范圍，或者講有哪些大致的項(xiàng)目。根據(jù)各地的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)和對(duì)行政許可法的一些內(nèi)容的理解，一般來講，非行政許可審批事項(xiàng)主要包括審批、審核、核準(zhǔn)、核查、同意、確認(rèn)、驗(yàn)證、驗(yàn)收、年審年檢、備案、登記、會(huì)審等等。
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