第十三章　政府預(yù)算和財(cái)政管理體制

第一節(jié) 政府預(yù)算概述

一、政府預(yù)算的概念

政府預(yù)算是具有法律規(guī)定和制度保證的、經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的政府年度財(cái)政收支計(jì)劃。

1、從技術(shù)性方面看，政府預(yù)算包含兩層含義：

(1)從形式上看，政府預(yù)算是政府的財(cái)政收支計(jì)劃，以預(yù)算平衡表的形式體現(xiàn)，該表反映了政府資金的來源和流向，體現(xiàn)了政府的年度工作重點(diǎn)和方向。

(2)從內(nèi)容上看，政府預(yù)算是政府對財(cái)政收支的計(jì)劃安排。政府預(yù)算反映了可供政府集中支配的財(cái)政資金的數(shù)量的多少。政府預(yù)算是政府理財(cái)?shù)闹鲗?dǎo)環(huán)節(jié)和基本環(huán)節(jié)。

2、從政治性方面看，政府預(yù)算是重大的政治行為。

(1)政府預(yù)算指標(biāo)背后反映的是政府在做什么和不做什么之間做出選擇;

(2)政府預(yù)算反映了支出上的優(yōu)先權(quán)。

(3)政府預(yù)算反映了政府準(zhǔn)備購買的具體公共物品和服務(wù)及其成本。

3、從本質(zhì)上看，政府預(yù)算是國家和政府意志的體現(xiàn)。政府預(yù)算需要經(jīng)過國家權(quán)力機(jī)構(gòu)的審查和批準(zhǔn)才能生效，是一個(gè)重要的法律性文件(屬于年度立法)。

政府預(yù)算制度最早出現(xiàn)在英國，英國于17世紀(jì)編制了第一個(gè)國家預(yù)算

二、政府預(yù)算的職能--------反映、監(jiān)督和控制

1.反映政府部門活動

反映和規(guī)定了政府在預(yù)算年度內(nèi)的工作或活動范圍，方向和重點(diǎn)。

2.監(jiān)督政府部門收支運(yùn)作情況的功能

作為我國各級人民代表大會審議的重要文件，政府預(yù)算是人大代表和全體人民監(jiān)督政府收支運(yùn)作的途徑和窗口。

3.控制政府部門支出的功能

由各級人民代表大會審議、批準(zhǔn)的政府預(yù)算，實(shí)質(zhì)是對政府支出規(guī)模的一種法定授權(quán)。只有在授權(quán)范圍內(nèi)的支出，才是合法和有效的。

三、政府預(yù)算原則---是制定政府財(cái)政收支計(jì)劃的政策方針。

1.完整性原則-----政府預(yù)算必須包括政府所有的財(cái)政收入和支出內(nèi)容，以便全面反映國家的財(cái)政活動。

2.統(tǒng)一性原則----各級政府都應(yīng)編制統(tǒng)一的預(yù)算，其中包含的預(yù)算收入和預(yù)算支出，都要按統(tǒng)一科目、統(tǒng)一口徑和統(tǒng)一程序計(jì)算和全額編列，不允許只列收支相抵后的余額，也不應(yīng)另立臨時(shí)的預(yù)算。

3.真實(shí)性原則-----真實(shí)可靠，有充分確實(shí)的依據(jù)。

4.年度性原則----政府預(yù)算的編制和執(zhí)行，都要有時(shí)間上的界定，即預(yù)算收支的起訖時(shí)間。政府預(yù)算的起訖時(shí)間通常為1年(365天)，稱為預(yù)算年度。

世界各國采用的預(yù)算年度有兩種：歷年制和跨年制。

(1) 歷年制從每年的1月1日起至同年的12月31日止為一個(gè)預(yù)算年度。如中國、德國、法國

(2) 跨年制從每年某月某日至下年相應(yīng)日期的前一日止，中間經(jīng)歷12個(gè)月，但要跨兩個(gè)年份。

在預(yù)算年度內(nèi)，預(yù)算工作的程序通常包括預(yù)算編制、審查批準(zhǔn)、執(zhí)行和決算評估等環(huán)節(jié)。

5.公開性原則----預(yù)算的內(nèi)容及其執(zhí)行情況采取一定的形式公諸于眾，政府財(cái)政收支計(jì)劃的制定、執(zhí)行以及決策的過程也應(yīng)向公眾公開。

四、政府預(yù)算的分類

1.按預(yù)算編制形式，分為單式預(yù)算和復(fù)式預(yù)算。

(1)單式預(yù)算：

①含義： 政府財(cái)政收支計(jì)劃匯集編入一個(gè)總預(yù)算之內(nèi)，形成一個(gè)收支項(xiàng)目安排對照表。

②優(yōu)缺點(diǎn)：這種形式比較簡單，但沒有區(qū)分各項(xiàng)財(cái)政收支的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，不利于政府對復(fù)雜的財(cái)政活動進(jìn)行深入分析、管理和監(jiān)督。

(2)復(fù)式預(yù)算：

①含義：將預(yù)算年度內(nèi)的全部財(cái)政收支按收入來源和支出性質(zhì)，分別編制兩個(gè)或兩個(gè)以上的預(yù)算，形成兩個(gè)或兩個(gè)以上的收支對照表。

②構(gòu)成：復(fù)式預(yù)算一般由經(jīng)常預(yù)算和資本預(yù)算組成。

經(jīng)常預(yù)算主要以稅收為收入來源，以行政事業(yè)項(xiàng)目為支出對象;

資本預(yù)算主要以國債為收入來源，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目為支出對象。

2.按預(yù)算編制依據(jù)的內(nèi)容和方法分類，分為增量(基數(shù))預(yù)算和零基預(yù)算。

(1)增量預(yù)算也成稱為基數(shù)預(yù)算，是指預(yù)算年度的財(cái)政收支計(jì)劃指標(biāo)在以前預(yù)算年度的基礎(chǔ)上，按新預(yù)算年度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況加以調(diào)整后確定。增量預(yù)算保持了財(cái)政收支指標(biāo)的連續(xù)性。是一種傳統(tǒng)的預(yù)算編制方法。

(2)零基預(yù)算是指新預(yù)算年度財(cái)政收支計(jì)劃指標(biāo)的確定，不考慮以前年度的財(cái)政收支執(zhí)行情況，只以新預(yù)算年度經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況和財(cái)力可能為依據(jù)，重新評估各項(xiàng)收支的必要性及其所需金額的一種預(yù)算形勢。注：零基預(yù)算并不是一切都要重新開始，而是對已有項(xiàng)目需要重新審定和安排，起點(diǎn)為零。有利于克服增量預(yù)算下政府財(cái)政收支指標(biāo)剛性增長的弊端，提高預(yù)算支出效率。

3.按預(yù)算作用時(shí)間長短分類，分為年度預(yù)算和多年預(yù)算。

(1)年度預(yù)算是指預(yù)算有效期為一年的政府預(yù)算。

(2)多年預(yù)算也稱中期預(yù)算，是指預(yù)算有效期為幾年(多為三年至五年)的政府預(yù)算。注意：中期預(yù)算一般不具有法律效力，也不需要經(jīng)過國家權(quán)力機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。

4.按預(yù)算收支平衡狀況分類，分為平衡預(yù)算和差額預(yù)算。

(1)平衡預(yù)算是指預(yù)算收入基本等于預(yù)算支出的預(yù)算。實(shí)際工作中略有結(jié)余或略有赤字的預(yù)算通常也被視為平衡預(yù)算。

(2)差額預(yù)算是指預(yù)算收入大于或小于預(yù)算支出的預(yù)算，包括收大于支的盈余預(yù)算和支大于收的赤字預(yù)算。

5.按預(yù)算項(xiàng)目是否直接反映經(jīng)濟(jì)效益分類，分為投入預(yù)算、績效預(yù)算和規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算。

(1)投入預(yù)算是指用來控制各項(xiàng)支出用途和金額的預(yù)算

(2)績效預(yù)算是指先由政府部門確定需要履行的職能以及為履行職能需要消耗的資源，再此基礎(chǔ)上制定績效目標(biāo)，并用量化指標(biāo)來衡量其在實(shí)施每項(xiàng)計(jì)劃過程中取得的成績和完成工作的情況。

(3)規(guī)劃-項(xiàng)目預(yù)算制度：基本內(nèi)容是為政府創(chuàng)造出一個(gè)與以往不同的決策環(huán)境，即設(shè)計(jì)出系統(tǒng)的分析與評估能力，用以對政府預(yù)算的目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的各種競爭性方案進(jìn)行深入的檢驗(yàn)，核心是使用成本-效益和成本-有效性分析

6.按預(yù)算管理層級分類，分為中央預(yù)算和地方預(yù)算。

我國政府預(yù)算級次與國家政權(quán)結(jié)構(gòu)和行政區(qū)域密切相關(guān)，原則上一級政府、一級財(cái)政、一級預(yù)算。

與政權(quán)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，我國現(xiàn)行政府預(yù)算體系由中央預(yù)算、省(自治區(qū)、直轄市)預(yù)算、設(shè)區(qū)的市(自治州)預(yù)算、縣(自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū))預(yù)算、鄉(xiāng)預(yù)算組成。

省以下各級政府預(yù)算稱為地方預(yù)算。