一、問題的提出
    代建制是現(xiàn)行的我國非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目領(lǐng)域推行的一種新的項(xiàng)目管理模式。目前，我國多個(gè)省市和行業(yè)在試行和進(jìn)一步推進(jìn)代建制投資項(xiàng)目管理過程中，取得了一定的效果，但在工程實(shí)際中，由于代建制尚處于不斷完善階段，一些與社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的問題依然存在，而且制約著代建制在我國的健康發(fā)展，為此，探討代建制中存在的問題與對(duì)策，十分必要。 
    二、代建制的概念及內(nèi)涵
    建設(shè)工程的代建制度是國際上通常采用的一種工程項(xiàng)目管理模式?！秶鴦?wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》中提出：對(duì)非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目，加快推進(jìn)“代建制”，即政府投資項(xiàng)目通過招標(biāo)的方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理公司，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)組織實(shí)施工作，項(xiàng)目建成后交付使用單位的項(xiàng)目管理模式。在這個(gè)定義里，政府投資建設(shè)項(xiàng)目是指政府財(cái)政性建設(shè)資金以及政府融資性建設(shè)資金安排投資的非經(jīng)營性的公益性建設(shè)項(xiàng)目和基礎(chǔ)性建設(shè)項(xiàng)目。專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位，即代建單位，要求為具有相應(yīng)的設(shè)計(jì)、監(jiān)理或咨詢等資質(zhì)并經(jīng)政府投資或建設(shè)主管部門認(rèn)定取得代建許可的獨(dú)立事業(yè)或企業(yè)法人。項(xiàng)目的建設(shè)組織實(shí)施包括編制可行性研究、委托勘察設(shè)計(jì)及監(jiān)理、工程招標(biāo)及合同簽訂、辦理相關(guān)建設(shè)手續(xù)、項(xiàng)目實(shí)施過程管理、竣工驗(yàn)收、工程決算、項(xiàng)目移交等，覆蓋了除資金籌措與供應(yīng)以外的建設(shè)單位在項(xiàng)目實(shí)施階段的全部工作內(nèi)容。項(xiàng)目使用單位是指對(duì)建成后的政府投資項(xiàng)目擁有具體使用權(quán)的單位，如果代建項(xiàng)目為公共設(shè)施，則是指承擔(dān)該設(shè)施的管理與維護(hù)責(zé)任的單位。 
    代建制的特點(diǎn)是將工程項(xiàng)目由建設(shè)單位委托專門機(jī)構(gòu)管理，不僅負(fù)責(zé)組織設(shè)計(jì)、施工、材料設(shè)備的選型，還直接承擔(dān)工程全過程的管理和監(jiān)督職能，由過去工程自管型的小生產(chǎn)管理方式向項(xiàng)目專業(yè)化管理轉(zhuǎn)變，項(xiàng)目的工程技術(shù)及管理手段也趨于現(xiàn)代化。代建制作為當(dāng)前工程建設(shè)項(xiàng)目投資體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變過程中出現(xiàn)的建設(shè)體制的創(chuàng)新，是與國際上通用的代理建設(shè)制的接軌。代建制的實(shí)行克服了以往項(xiàng)目建設(shè)管理體制中存在的多種弊端，最大限度地優(yōu)化資源配置，它是保證工程質(zhì)量、加快建設(shè)周期、提高投資效益的有力措施。 
    三、我國政府投資項(xiàng)目管理模式
    迄今為止，我國政府投資項(xiàng)目管理模式主要有三種：以政府為主導(dǎo)、以社會(huì)為主導(dǎo)和界于二者之間的不同模式。 
    1、組建政府專業(yè)管理機(jī)構(gòu)模式。即政府組建常設(shè)的事業(yè)單位性質(zhì)的建設(shè)管理機(jī)構(gòu)——代建中心，如深圳的建設(shè)工務(wù)局，將政府全額或部分直接投資的黨政機(jī)關(guān)、教、科、文、衛(wèi)、體等社會(huì)事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目由政府授權(quán)、委托代建中心進(jìn)行建設(shè)管理的模式。這種模式主要分布在深圳，珠海及安徽等地。 
    2、政府指定專業(yè)代建公司模式。由政府指定若干家具備較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的國有建設(shè)公司、咨詢公司或項(xiàng)目管理公司，對(duì)指定項(xiàng)目實(shí)行代理建設(shè)；或是確定短名單、有限選定代建機(jī)構(gòu)的方式，按企業(yè)經(jīng)營管理。如武漢市通過招標(biāo)選定了3家項(xiàng)目管理公司作為代建單位，對(duì)于某個(gè)具體項(xiàng)目，由政府投資主管部門從這3家單位中選擇一家作為代建單位；又如上海建設(shè)系統(tǒng)選定11家單位作為首批承擔(dān)政府投資項(xiàng)目的工程管理公司。 
    3、市場競爭代建模式。由政府設(shè)立準(zhǔn)入條件，按市場競爭原則，批準(zhǔn)若干家具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)實(shí)力，有良好建設(shè)管理業(yè)績并可承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目管理公司參與項(xiàng)目代建的競爭，由政府通過公開招標(biāo)擇優(yōu)選取。采用這種模式的有北京市和重慶市。 
    四、代建制執(zhí)行過程中存在的問題
    1、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移問題尚未解決。代建制度究竟是一種民事委托關(guān)系還是行政委托關(guān)系，目前并沒有界定清楚。建設(shè)單位在簽定協(xié)議時(shí)，會(huì)出現(xiàn)以下情形：建沒工程的民事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移了，但更重要的行政責(zé)任乃至刑事責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)并沒有轉(zhuǎn)移。在這樣的情形下，代建單位因有限的代建取費(fèi)而不愿承擔(dān)更多的代建責(zé)任，而建設(shè)單位也因風(fēng)險(xiǎn)并沒有也無法完全轉(zhuǎn)移而對(duì)委托代建持疑慮態(tài)度，于是在工程建設(shè)過程中，建設(shè)單位和代建單位之間扯皮、糾紛、責(zé)任推卸等情況時(shí)常發(fā)生。這些，對(duì)于代建制度的順利推行非常不利。 
    2、業(yè)主的觀念沒有完全轉(zhuǎn)變，“建設(shè)”和“運(yùn)營”沒有真正分離。實(shí)行代建制的目標(biāo)之一就是要解決“建設(shè)、監(jiān)管、使用”多位一體的矛盾，但在代建制的實(shí)施過程當(dāng)中，有些使用單位為了部門的利益，對(duì)于代建工作存在一定的抵觸情緒，不是自覺自愿接受項(xiàng)目代建，而是在代建過程中或是不積極主動(dòng)配合，不履行應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；或是不愿放棄自己的權(quán)力，利用甲方身份超越權(quán)限干涉代建單位的正常工作。這樣做不僅影響了代建單位對(duì)項(xiàng)目的管理，也影響了代建單位的積極性和主動(dòng)性，進(jìn)而影響到項(xiàng)目的順利實(shí)施。上海作為代建制的試點(diǎn)城市，在其水務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)中，有些建設(shè)單位的基建處本身就有很強(qiáng)的建設(shè)管理能力，因此不希望將項(xiàng)目交給代建單位管理，但迫于政府的規(guī)定，只好把一些低層次的效益比較差的部分象征性的代建一下，其他大部分還是由建設(shè)單位自己來管理。這些項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營就無法實(shí)現(xiàn)真正的分離。 
    3、代建單位的法律地位尚未明確，代建單位處于弱勢(shì)地位，責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)不對(duì)等。代建制實(shí)踐過程中，代建人履行職責(zé)的法律環(huán)境尚不健全，也就是說，在國家基本建設(shè)程序中沒有法律授予的地位。因此，客觀上無法得到各級(jí)政府和建設(shè)相關(guān)管理、備案部門，如規(guī)委、建委、環(huán)保、消防、質(zhì)檢等方面的認(rèn)可，實(shí)際操作過程中遇到很多困難，在辦理各種工程建設(shè)手續(xù)的過程中，其身份難以被有關(guān)行政管理部門認(rèn)可，造成工作被動(dòng)。另外由于絕大多數(shù)地方在實(shí)施代建制的相關(guān)文件中沒有明確設(shè)置代建費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，大部分情況下都是參照建設(shè)單位管理費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行。但建設(shè)單位管理費(fèi)并不包括代建單位必須支出的工資、稅金以及應(yīng)該獲得的合理利潤等內(nèi)容，因此費(fèi)率偏低。同時(shí)，相關(guān)文件中也沒有明確設(shè)置代建費(fèi)的取費(fèi)下限，導(dǎo)致各代建單位在投標(biāo)中出現(xiàn)無序競爭的現(xiàn)象，使代建管理費(fèi)用一降再降，不利于吸引優(yōu)秀企業(yè)參與代建。所簽訂的代建合同普遍存在承擔(dān)義務(wù)多、收費(fèi)少、管理責(zé)任大、權(quán)力小等情況，造成了代建單位責(zé)權(quán)利的不對(duì)等，影響了代建制項(xiàng)目管理公司的發(fā)展。 
    4、代建制的市場化程度不高。在以政府為主導(dǎo)，組建政府專業(yè)管理機(jī)構(gòu)模式下所形成的代建制企業(yè)大多隸屬于政府部門。雖然根據(jù)政府體制改革的要求，代建制單位形式上在改制成為一個(gè)企業(yè)，但實(shí)質(zhì)上，政企不分、產(chǎn)權(quán)不明、責(zé)權(quán)不清的現(xiàn)象依然存在。由于代建制企業(yè)與相關(guān)政府部門的裙帶關(guān)系，自然形成一種行業(yè)保護(hù)主義、地方保護(hù)主義，將極大的阻礙代建制企業(yè)的市場競爭，對(duì)代建制企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展是相當(dāng)不利的。在市場競爭代建模式下，由于各地對(duì)代建單位的資格條件和市場準(zhǔn)入要求比較模糊，對(duì)代建單位的資質(zhì)認(rèn)定、等級(jí)劃分等沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。代建市場處于發(fā)育期，代建主體少，尤其缺少經(jīng)驗(yàn)豐富、水平高的代建企業(yè)，還未形成良性的市場競爭。 
    5、代建單位的項(xiàng)目管理水平及從業(yè)人員素質(zhì)有待提高，代建范圍尚需進(jìn)一步拓寬。首先，從代建公司內(nèi)部看，一是大部分代建公司人員配備不足。如安徽省公益性項(xiàng)目建設(shè)管理中心僅15人、珠海市政府投資建設(shè)工程管理中心正式編制僅20人。過小的規(guī)模對(duì)這些代建機(jī)構(gòu)有效或高效履行代建職能形成巨大挑戰(zhàn)；二是即使是配足了人員，其組織結(jié)構(gòu)也不盡合理，人員的素質(zhì)和能力不能滿足要求，項(xiàng)目管理人員的專業(yè)水平都很高，現(xiàn)場實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)較多，但是經(jīng)濟(jì)、商務(wù)、管理、法律等方面知識(shí)和能力不足，缺少復(fù)合型人才，而熟悉國際慣例，能從事國際工程咨詢的人才就更少。并且我國代建制企業(yè)的人才考核機(jī)制也尚來健全，培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)缺乏，致使管理人員普遍缺乏科學(xué)的項(xiàng)目管理方法，無法發(fā)揮代建制在項(xiàng)目管理專業(yè)化的優(yōu)勢(shì)。其次政府指定專業(yè)代建公司模式下的代建制企業(yè)中，綜合型的能承擔(dān)各種行業(yè)的綜合代建工程管理的公司比較少，服務(wù)范圍比較狹窄，在一定程度上制約了代建制在我國的發(fā)展。以上海為例，路橋代建制公司只能承擔(dān)路橋的代建項(xiàng)目，水務(wù)系統(tǒng)的代建單位只能承擔(dān)水務(wù)方面的代建工程，而無力承擔(dān)其他的代建項(xiàng)目（如醫(yī)院、學(xué)校等）。 
    五、對(duì)策和建議
    1、完善法制建設(shè)。其一，對(duì)于現(xiàn)階段由于代建制度出現(xiàn)而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移問題，應(yīng)通過立法來確立代建制度，將委托代建后的行政責(zé)任轉(zhuǎn)移給代建人。其二，確立代建單位的地位，特別是法律地位，明確代建單位的權(quán)利和義務(wù)。其三，制定合理的代建取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，采取相應(yīng)的措施，解決目前惡性競爭及責(zé)權(quán)利不對(duì)等的現(xiàn)象。如規(guī)定在代建單位招標(biāo)過程中，明確要求投標(biāo)單位在投標(biāo)書中詳細(xì)列示費(fèi)用明細(xì)及取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并請(qǐng)?jiān)u標(biāo)專家就代建費(fèi)作出專項(xiàng)評(píng)審。 
    2、轉(zhuǎn)變業(yè)主觀念，加強(qiáng)代建工作實(shí)施過程的監(jiān)管。通過宣傳和試點(diǎn)的示范作用，讓業(yè)主們真正了解代建制在項(xiàng)目管理中的巨大作用，改變他們落后的思想觀念，以此來推動(dòng)代建制的健康發(fā)展。同時(shí)，還應(yīng)明確對(duì)代建工作實(shí)施監(jiān)管的具體主管部門，對(duì)代建項(xiàng)目的招投標(biāo)、合同簽訂及執(zhí)行進(jìn)行必要的監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正代建項(xiàng)目具體實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題，保證項(xiàng)目的順利實(shí)施。 
    3、切實(shí)使代建制單位企業(yè)化，并實(shí)現(xiàn)真正意義上的“政企分開、產(chǎn)權(quán)明晰、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧”。與此同時(shí)，還應(yīng)明確和統(tǒng)一代建單位的選擇類型、資格條件和市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步培育代建市場，采取公開方式，在適宜的范圍內(nèi)選擇合適的代建單位，形成良性的市場競爭。 
    4、不斷提高代建單位項(xiàng)目管理水平，進(jìn)一步拓寬服務(wù)范圍。擴(kuò)大代建企業(yè)規(guī)模，增加人員配備，并保持其組織機(jī)構(gòu)的合理性；建立從業(yè)人員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，制定相應(yīng)的人員聘用、考核激勵(lì)、培訓(xùn)計(jì)劃，加大從業(yè)人員素質(zhì)培養(yǎng)的力度，在增強(qiáng)企業(yè)核心競爭力的同時(shí)，拓寬代建服務(wù)的范圍，贏得更多市場。 
    六、結(jié)語
    代建制在我國還處于起步階段，在推行過程中難免會(huì)存在許多問題和困難，但只要轉(zhuǎn)變觀念，提高認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步完善制度，健全市場，積極努力尋求解決問題的方法，就一定能使代建制朝著健康的方向發(fā)展。