行政組織概述

（一）行政組織

行政組織是以實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政職能為目的，以行政職位為基本構(gòu)成單位的組織。以行政職位為基本構(gòu)成單位，可以組成不同規(guī)模、不同功能和不同形式的各種行政組織。行政組織的主要形態(tài)是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，除此之外，還包括授權(quán)組織、受委托的組織、行政機(jī)構(gòu)。

行政組織法是關(guān)于行政組織的職能和權(quán)限、設(shè)置權(quán)和編制權(quán)、公務(wù)員錄用權(quán)和管理權(quán)的法律制度，可以分為行政組織（行政機(jī)關(guān)和非政府公共組織）和公務(wù)員兩大部分。行政機(jī)關(guān)組織法的主要內(nèi)容有：行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)和組成，行政機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限，行政機(jī)關(guān)的設(shè)置和編制管理，行政機(jī)關(guān)的決策制度和工作規(guī)則，行政機(jī)關(guān)之間的相互關(guān)系和監(jiān)督機(jī)制。

編制管理是行政機(jī)關(guān)設(shè)置行政機(jī)構(gòu)的經(jīng)常性管理活動(dòng)。編制主要是指行政機(jī)構(gòu)的人員定額和職位結(jié)構(gòu)。我國(guó)的編制管理機(jī)關(guān)是國(guó)務(wù)院和地方縣級(jí)以上人民政府的編制委員會(huì)。

（二）行政主體

行政主體是指依法享有獨(dú)立的行政職權(quán)，對(duì)外以自己的名義行使行政職權(quán)，并獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任的組織。

行政主體是職權(quán)主體、名義主體和責(zé)任主體的集合：

第一，職權(quán)主體。行政主體區(qū)別于其他權(quán)力主體，如人民法院享有的是司法權(quán)，并非行政職權(quán)。此外，受委托的主體雖構(gòu)成行使行政職權(quán)的行為主體，卻并不享有獨(dú)立的行政職權(quán)，因而不構(gòu)成行政主體；

第二，名義主體。行政主體采取“顯名主義”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，即以行政決定文書(shū)上署名的主體為行政主體。需要注意的是，對(duì)于經(jīng)上級(jí)批準(zhǔn)情形下的行政主體判斷，存在行政訴訟、行政復(fù)議和行政許可的復(fù)雜情形，行政訴訟中以署名的主體為行政主體，行政復(fù)議中以批準(zhǔn)的主體為行政主體，行政許可中批準(zhǔn)主體與下級(jí)機(jī)關(guān)作為共同的行政主體；

第三，責(zé)任主體。行政主體構(gòu)成行政復(fù)議的被申請(qǐng)人，行政訴訟的被告，國(guó)家賠償中行政賠償?shù)馁r償義務(wù)機(jī)關(guān)。

此外，授權(quán)主體是否在具體案件中構(gòu)成行政主體，需要區(qū)分兩種越權(quán)的情形：

1.超越授權(quán)的幅度。如派出所被授權(quán)對(duì)治安處罰案件中作出500元以下的罰款，當(dāng)其作出2000元罰款時(shí)，派出所構(gòu)成該案中的行政主體；

2.超越授權(quán)的種類。如派出所作出行政拘留的處罰，行政主體是設(shè)立該派出所的公安局。

（三）行政機(jī)關(guān)

行政機(jī)關(guān)是由國(guó)家依法設(shè)立、行使國(guó)家行政職權(quán)，掌管國(guó)家行政事務(wù)的國(guó)家機(jī)構(gòu)。按照不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以將行政機(jī)關(guān)劃分為不同種類：

1.中央行政機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)。前者包括國(guó)務(wù)院及其工作部門，后者包括地方各級(jí)人民政府及其工作部門、派出機(jī)關(guān)。

2.一般行政機(jī)關(guān)和專門行政機(jī)關(guān)。一般行政機(jī)關(guān)具有概括性的行政職權(quán)，如國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府，專門行政機(jī)關(guān)具有某類行政職權(quán)，主要表現(xiàn)為政府的工作部門，如環(huán)保部，教育局等。

3.正式行政機(jī)關(guān)和派出機(jī)關(guān)。正式行政機(jī)關(guān)是由人民代表大會(huì)設(shè)立并獨(dú)立行使職權(quán)的行政機(jī)關(guān)，一般行政機(jī)關(guān)和專門行政機(jī)關(guān)均屬于正式行政機(jī)關(guān)。派出機(jī)關(guān)是一級(jí)人民政府基于地域管理的需要而設(shè)立的行政機(jī)關(guān)，包括行政公署、區(qū)公所和街道辦事處。

行政機(jī)關(guān)是最主要的行政主體，但也并非絕對(duì)。

首先，并非所有的行政機(jī)關(guān)都構(gòu)成行政主體，如國(guó)務(wù)院參事室作為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)屬于行政機(jī)關(guān)的序列，但卻并不具有對(duì)外的行政管理職權(quán)；

其次，具有行政主體資格的行政機(jī)關(guān)并非在任何情況下都以行政主體的身份出現(xiàn)，如行政機(jī)關(guān)購(gòu)買辦公用品時(shí)表現(xiàn)為民事主體的身份，又如公安局在向規(guī)劃局提出規(guī)劃許可申請(qǐng)時(shí)表現(xiàn)為行政相對(duì)人的身份；

最后，除了行政機(jī)關(guān)以外，授權(quán)組織也是行政主體的一種表現(xiàn)形式。

（四）行政機(jī)構(gòu)

行政機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)相對(duì)應(yīng)，附屬于某個(gè)行政機(jī)關(guān)，除非獲得法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)，否則不能對(duì)外以自身名義行使職權(quán)，也不能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，因而不具有行政主體資格。行政機(jī)構(gòu)主要包括以下三種類型：

1.內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)

行政機(jī)關(guān)根據(jù)自身工作需要進(jìn)行自身組織建設(shè)，設(shè)立若干內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，如財(cái)政部的條法司、稅政司，國(guó)土資源廳的行政審批處、政策法規(guī)處等。除非得到法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)，否則不具有行政主體資格。

2.派出機(jī)構(gòu)

政府的職能部門在一定行政區(qū)域設(shè)立的，代表其行使行政職權(quán)的行政機(jī)構(gòu)。實(shí)踐中具有代表性的是縣級(jí)公安機(jī)關(guān)設(shè)立的派出所，縣級(jí)工商機(jī)關(guān)設(shè)立的工商所，縣級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)設(shè)立的稅務(wù)所。需要注意的是，這三類派出機(jī)構(gòu)作為授權(quán)主體，在一定權(quán)限范圍內(nèi)具有行政主體資格，具體來(lái)說(shuō)：派出所有權(quán)在治安處罰案件中處以警告和500元以下罰款，工商所有權(quán)對(duì)個(gè)體工商戶的違法行為和集中貿(mào)易中的違法行為作出處罰（不包括吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照），稅務(wù)所有權(quán)作出2000元以下的罰款。

3.新增機(jī)構(gòu)（臨時(shí)機(jī)構(gòu)）

行政機(jī)關(guān)為行政管理需要臨時(shí)組建的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，如拆遷辦、改制辦、招商辦、籌建處等。

（五）實(shí)施行政職能的非政府組織

非政府組織原本不具有行政職權(quán)，但在特定情況下可能獲得行政職權(quán)，或者成為事實(shí)上行使行政職權(quán)的主體，亦即法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織和受委托的組織。

1.法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織

根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，有權(quán)以自身名義行使行政職權(quán)，并獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的具有管理公共事務(wù)只能的組織。需要把握以下幾點(diǎn)要點(diǎn)：

第一，授權(quán)的依據(jù)只能是法律、法規(guī)和規(guī)章，其他規(guī)范性文件的所謂“授權(quán)”均視為委托。并且，對(duì)于行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制措施，只能是法律、法規(guī)授權(quán)；行政強(qiáng)制執(zhí)行只能是法律授權(quán)。

第二，當(dāng)授權(quán)的法律、法規(guī)和規(guī)章失效，原得到授權(quán)組織不再享有該授予的行政職權(quán)。

第三，授權(quán)的對(duì)象包括事業(yè)單位、企業(yè)組織、人民團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體、基層群眾性自治組織等。

2.受委托的組織

受委托的組織以委托主體的名義，在委托事項(xiàng)范圍內(nèi)實(shí)施行政職能，相應(yīng)的法律責(zé)任由委托主體承擔(dān)。

第一，委托的對(duì)象包括行政機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人。

第二，權(quán)力的來(lái)源并非法律、法規(guī)和規(guī)章，而是行政機(jī)關(guān)的委托行為。

第三，受委托的組織只是實(shí)施行政職能的行為主體，而非職權(quán)主體、名義主體和責(zé)任主體。

第四，委托的合法要件包括：行政委托本身合法有效，受委托的組織以委托機(jī)關(guān)的名義行事，受委托的組織不得超出委托事項(xiàng)的范圍，受委托的組織不得轉(zhuǎn)委托，委托機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將委托的對(duì)象以及委托的內(nèi)容公開(kāi)。

此外，需要特別注意的是，行政處罰權(quán)可以委托給社會(huì)組織，行政許可權(quán)只能委托給行政機(jī)關(guān)，行政強(qiáng)制措施禁止委托，部分行政強(qiáng)制執(zhí)行可以委托（代履行）。