我國的國有企業(yè)的終極所有者是全國人民，一級代理關系的受托者是中央政府。中央政府與各個國有資產投資主體之間又形成了二級代理關系，通過這樣的層層委托，國有企業(yè)就成為了最終的受托者。作為受托者的國有企業(yè)必然肩負著國有資產的保值與增值，實現企業(yè)價值最大化的目標。但是由于委托人與受托人的利益及目標函數不同，就產生了受托人背離契約的可能。為了防止受托人的道德風險與逆向選擇，國有企業(yè)內部需要設計一套有效的財務監(jiān)督機制，以保證委托人的正當權益?，F代產權理論則認為出資者所有權應與法人財產權分離。出資者所有權享有企業(yè)的剩余收益分配權，選擇管理者與參與重大決策等權利。但出資者不能對法人財產中屬于自己的部分進行支配，也不能直接干預企業(yè)的經營活動。法人財產權則表現為企業(yè)依照法律，享有法人財產的占有、使用、收益和處分權，并以獨立財產對自己的經營活動負責。這也要求企業(yè)優(yōu)化財務監(jiān)督機制，更好地明晰產權關系，維護受托人的權益。

　　國有企業(yè)財務監(jiān)督機制從宏觀上來看分為三個層次。其一是國有企業(yè)國家財務監(jiān)督。國有企業(yè)的終極所有者是全國人民，但由于特定原因這個所有者缺乏監(jiān)督的動力。作為全國人民代表的國家必然要行使這個監(jiān)督權力，來保證國有資產的保值增值。由于國家是國有企業(yè)的所有者，在這一層面上說，國家行使的是所有權的監(jiān)督。但從另一個層面上說，國有股與法人股在我國還不能上市流通，國家對企業(yè)的控制一方面表現為行政上的“超強控制”，另一方面表現為產權上的“超弱控制”。這也是我國目前國家財務監(jiān)督的尷尬。其二是市場監(jiān)督，在發(fā)達的市場經濟條件下，任何的監(jiān)督機制都離不開市場的監(jiān)督，市場通過社會中介機構，重組與并購及經理人市場來監(jiān)督國有企業(yè)的財務運行。其三是國有企業(yè)內部財務監(jiān)督，企業(yè)經理人員在受托經濟責任關系的制約下，必然通過財務監(jiān)督來履行契約，向委托者報告業(yè)績。但其最基本的前提條件———產權缺位應得到有效的解決，否則經理人員就沒有動力進行內部監(jiān)督。企業(yè)的所有者對出于信息不對稱所產生的內部人控制的擔憂也會促使其通過董事會來對經理人員進行財務監(jiān)督。

　　二、國有企業(yè)現行財務監(jiān)督機制的不足

　　1.國家財務監(jiān)督的不足

　　我國的國家財務監(jiān)督是隸屬于政府的，其職能由國務院下設的國有資產監(jiān)督管理委員會來行使。雖然國資委在人權、財權與事權上有高度的獨立性，并行使出資人的權利，履行出資人的義務，但它直接對國務院負責，所以，目前的監(jiān)督主體仍然是政府，政府通過一系列經濟的、行政的手段來行使這種權力。但政府在進行監(jiān)督時卻顯得力不從心，他們集行政管理、執(zhí)法執(zhí)紀和經濟監(jiān)督權于一身，彈性很大，在權力行使過程中易產生尋租，從這幾年的實踐中也可見一斑。追其根源就是國有資本出資人的缺位，使國有企業(yè)出資人的財務監(jiān)督與經營者財務監(jiān)督相混淆。國有企業(yè)出資人財務監(jiān)督與經營者財務監(jiān)督相比，有著不同的對象，國有企業(yè)出資人財務監(jiān)督的對象可以劃分為兩部分內容，一是通過對會計信息變動的監(jiān)督來實現對國有資本運動的控制；二是通過對企業(yè)行為的監(jiān)督來實施對受托責任人———經營者行為的控制。問題是在現行出資人缺位的情況下，有誰來對國企的會計信息變動進行監(jiān)督？似乎缺乏一個專業(yè)的機構。就算有，由于利益的一致，也容易產生共謀?，F行體制下，企業(yè)的領導人是政府行政任命，企業(yè)的行為不但是經營者所關注的，也是地方領導人的政治資本。這就使監(jiān)督者與經營者的利益目標一致，從而缺乏監(jiān)督的動力。為了彌補這些不足，國家曾相應采取了會計委派制、財務總監(jiān)制及稽察特派員制來解決體制不足所帶來的問題，但效果并不明顯。

　　2.市場監(jiān)督的不足

　　在發(fā)達的市場經濟國家中，注冊會計師行業(yè)肩負著監(jiān)督經濟運行的責任。成熟的產權市場為企業(yè)的兼并、收購創(chuàng)造了條件，有利于資源的合理配置。有效的經理人市場有利于企業(yè)的人才流動。我國的市場經濟剛剛開始建立，作為配套的中介機構還很不成熟。①民間審計機構的獨立性與權威性不足，在審計過程中，容易受到行政部門的制約與影響。審計機構本身因競爭環(huán)境的惡劣而易產生尋租。加上規(guī)模不大，內部員工的素質不高，在執(zhí)業(yè)過程中經常因技術的、道德的原因而違背公正性與客觀性。②產權市場才剛剛起步，一系列的法律、法規(guī)還沒有制定與完善，加之我國的國有股與法人股還不能自由地流通，兼并與收購更多的是政府行為而不是企業(yè)行為，這就使得出資人不能更好地利用“用腳投票”來合理地配置資源。比如說許多地方政府為了救活一些虧損企業(yè)而強行“拉郎配”式的兼并收購，結果反而造成了低效率。這種兼并收購不是著眼于市場而是著眼于領導人的政績，從經營的角度來說，這是政府失靈。③經理人市場是向企業(yè)輸送優(yōu)秀管理人才的場所，雖然經過這幾年的改革，職業(yè)經理人開始受到人們的重視，但規(guī)模還遠遠不夠。許多企業(yè)的經理人員仍然是行政任命， 缺乏雙向選擇機制、必要的風險機制和激勵機制，從而不能促使經理人員為了企業(yè)價值最大化而努力工作。

　　3.國有企業(yè)內部財務監(jiān)督的不足

　　內部財務監(jiān)督機制的第一層次是會計人員的監(jiān)督，其作為企業(yè)的內部人既有管理職能又有監(jiān)督職能。但事實上會計人員是向本單位的最高行政人員（即經理人員）負責的，讓被管理者去監(jiān)督管理者不但理論上違背了管理的基本原則，而且現實中也是不可行的。會計人員與經理人員同屬內部人，他們之間合謀的可能性是很大的。所以國家在1999年10月31日修訂通過的《會計法》明確規(guī)定，“單位負責人對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負責”。內部財務監(jiān)督機制的第二層次是內部審計，旨在監(jiān)督各職能部門，特別是會計部門。但目前的機構設置體系是內部審計機構向經理人員負責，并報告工作。既然經理人員與會計人員的目標一致，何來監(jiān)督之實。第三層次是監(jiān)事會，監(jiān)事會監(jiān)督整個企業(yè)的財務運行。這種想法是有益的，但目前董事、經理人員與監(jiān)事同由作大股東的政府任命，他們之間沒有利益的沖突，所以現實中監(jiān)事會反而受董事會制約。監(jiān)事會的人員來源也不合理，目前很多企業(yè)的監(jiān)事都是由董事、經理人員兼任，產生了自己監(jiān)督自己的局面。監(jiān)事的工資以及活動經費都是由企業(yè)管理層支付，使監(jiān)事會置于董事會及經理人員的控制之下。第四層次是職工的監(jiān)督，職工是企業(yè)的主人，具有監(jiān)督面廣的優(yōu)點。但目前國有企業(yè)內部的工會制度并沒有得到真正的貫徹，許多制度形同虛設。職工沒有激勵的機制，缺乏監(jiān)督的動力?？v觀國有企業(yè)整個監(jiān)督機制，根本原因還在于產權的缺位，政府職能沒有得到徹底的轉變，市場機制不完善。

　　三、國有企業(yè)財務監(jiān)督機制的改進與制度設計

　　1.國家財務監(jiān)督的制度設計

　　怎么改進國家財務監(jiān)督的不足？首先，應從產權著手，明確產權關系，理順各層委托代理關系，真正解決出資人的缺位。國有資產的最終所有者是人民，由于人民不具有直接的剩余收益索取權，監(jiān)督收益不足以彌補監(jiān)督成本，天然地使得這一層次的監(jiān)督弱化。這時我們就應尋找能夠代表全國人民利益的監(jiān)督者。但不是按現行的方式在國務院下設國有資產監(jiān)督管理委員會，而是在全國人民代表大會下設國有資產監(jiān)督管理委員會，直接對人代會負責，并報告工作。前者是隸屬于政府的，從第一層委托代理關系來說，政府也是受托者，讓受托者來監(jiān)督受托者是顯然是無效率的。而后者可以更好地監(jiān)督政府的行為，確保國有資產的保值增值。也可以仿照美國監(jiān)督上市公司的做法，設立一個獨立性很強的非政府組織，也對人代會負責，并報告工作。該組織由專家學者、人大代表、中介機構人員組成。這樣就強化了第一層次的委托代理關系，解決了因政府不作為而引起的低效率。其次，政府作為股東只需向企業(yè)派出股東代表，不應對企業(yè)管理人員進行行政任命，使股東代表與企業(yè)管理人員之間形成真正的監(jiān)督關系，解決目前董事與管理人員之間利益函數的一致性，從而減少他們共謀的可能性。再次，作為國家審計機構的審計署不應向政府而應向人代會負責，并報告工作，以實現監(jiān)督權與決策權和經營權的分離。最后應進一步完善財務總監(jiān)制，推進稽察特派員制向監(jiān)事會制的轉變。

　　2.市場監(jiān)督的制度設計

　　根據目前存在的問題，我們認為首先應完善目前的CPA中介機構，提高執(zhí)業(yè)的技術水平，對中小事務所進行整頓、重組，壯大規(guī)模，使事務所與政府部門及相關利益單位真正脫鉤，實行垂直領導，從而進一步加強事務所的獨立性與權威性。由于中介機構是有償服務，是盈利性組織，在執(zhí)業(yè)過程中，難免會因利益驅動而違背公允性，所以我們建議在人代會下設中介機構監(jiān)督委員會，有權對中介機構進行定期與不定期的檢查，中介機構也有義務向其報告財務狀況，接受監(jiān)督，加大中介機構因主觀因素違規(guī)的成本，從而進一步規(guī)范中介機構服務，為經濟運行當好“警察”。其次，完善證券市場，通過公司控制權的爭奪，使公司的經營者感到壓力，從而迫使其努力工作，可以說，并購是防止經理人員損害股東權益的最為有效的外部監(jiān)控機制。再次，完善經理人才市場，國家可設立經理人才中心，對職業(yè)經理人的業(yè)績進行記錄，并存檔，為繼續(xù)聘用與再就業(yè)提供依據，從而增加職業(yè)經理人經營失敗的成本，形成有效的負向激勵。國家的職能就是盡量優(yōu)化宏觀監(jiān)管環(huán)境，創(chuàng)造一個公平的市場氛圍。在市場監(jiān)管這一環(huán)節(jié)，隨著市場經濟的發(fā)展，制度設計相對成熟，只是有待落實。

　　3.國有企業(yè)內部財務監(jiān)督的制度設計

　　我們認為首先應嚴格規(guī)定董事不能兼任監(jiān)事、總經理及其他管理職位。規(guī)定董事會員擁有決策權，并向監(jiān)事會報告工作。改組目前的董事會，吸收專家學者、職工代表進入董事會，壓縮代表政府董事的數量，引進獨立董事，以保護中小投資者的利益。其次，應重新設立目前的監(jiān)事會，為了強調獨立性，其成員可由專家學者、職工代表及當地的人大代表或地方人大代表組成。企業(yè)每年按當年營業(yè)收入的一定比例來提取基金作為監(jiān)事會成員的工資和活動經費。提取比例、工資和活動經費的標準由國有資產監(jiān)督管理委員會依據考核結果和當地的經濟狀況水平來制定，這樣就從根源上掐斷了監(jiān)事會依賴于董事會和管理人員的局面，保證了監(jiān)事的獨立性。再次，改變目前內部審計機構的設置，劃歸監(jiān)事會直接領導，其業(yè)績也由監(jiān)事會評定。這樣就避免了在管理人員的領導下來監(jiān)督由管理人員領導的會計部門，增強了內部審計的獨立性與效率，使得管理人員與會計人員合謀的概率降低，從而優(yōu)化了企業(yè)的內控制度，使得層層委托代理關系更加清晰，責、權、利關系更加合理。

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