從20世紀(jì)80年代英國對公用事業(yè)實(shí)行民營化改革以來，陸續(xù)在世界范圍內(nèi)掀起了一股民營化浪潮。中國也不例外，從90年代起，中國開始嘗試對傳統(tǒng)的公用事業(yè)公有公營體制進(jìn)行改革，在經(jīng)過一段時(shí)間的試驗(yàn)后，公用事業(yè)民營化開始演變成為一種潮流。

　　為什么要對公用事業(yè)進(jìn)行民營化改革？這個(gè)問題問得似乎有些過于幼稚。大凡所有的經(jīng)濟(jì)行為都可以順理成章地以提高效率作為其行為目的，因此，為了提高公用事業(yè)的經(jīng)營效率才對其進(jìn)行改革也就似乎成了一個(gè)必然的答案。但本文認(rèn)為，這個(gè)答案并不正確。

　　一、對效率說的質(zhì)疑

　　對于為什么要對公用事業(yè)進(jìn)行民營化改革，目前主要存在的觀點(diǎn)可分為兩大類。第一種觀點(diǎn)以對傳統(tǒng)自然壟斷理論的修改為基礎(chǔ)，認(rèn)為，由于技術(shù)條件等的變化，一些傳統(tǒng)的公用事業(yè)領(lǐng)域已經(jīng)具有了弱自然壟斷的特性，對這一部分的公用事業(yè)，市場競爭機(jī)制可以而且應(yīng)該發(fā)揮作用。因此，需要對這部分公用事業(yè)進(jìn)行分拆，引入競爭機(jī)制，提高市場效率。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，傳統(tǒng)的公用事業(yè)公有公營體制由于存在所有者缺位問題，公用事業(yè)經(jīng)營單位存在著嚴(yán)重的體制失效。市場化的（非公有制）經(jīng)營模式較公有制經(jīng)營模式更有效率，以前者來完全或部分地替代后者能夠提高公用事業(yè)的經(jīng)營效率。無論這兩種觀點(diǎn)的區(qū)別有多大，但他們存在一個(gè)共同的前提，即對公用事業(yè)改革的原因或者說目的是為了或能夠提高傳統(tǒng)公用事業(yè)的經(jīng)營效率，只是在如何達(dá)到效率改善的途徑方面存在分歧。

　　不能否認(rèn)，公用事業(yè)公有公營在很大程度上是以傳統(tǒng)的自然壟斷理論為其理論基礎(chǔ)的，即由于自然壟斷行業(yè)存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)和邊際成本遞減，多個(gè)經(jīng)營者經(jīng)營于同一市場會(huì)造成規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，同時(shí)，由于邊際成本遞減，邊際成本低于平均成本，如果企業(yè)按邊際成本定價(jià)原則，企業(yè)就必然虧損，等等。因此，在傳統(tǒng)自然壟斷理論下，具有自然壟斷特性的公用事業(yè)必然不適合于市場經(jīng)營，而必須政府壟斷經(jīng)營。但是，隨著鮑莫爾等人提出的可競爭市場理論，認(rèn)為決定自然壟斷的是成本弱增性，在超出成本弱增性的范圍內(nèi)，可以引入市場競爭；并且在政府對價(jià)格規(guī)制的前提下，由于潛在進(jìn)入者的威脅，壟斷的在位者具有降低成本的壓力，因而能夠提高經(jīng)營效率。而在對傳統(tǒng)的公用事業(yè)市場化處置中如何使這一部分資產(chǎn)能夠得到最優(yōu)價(jià)格，德姆塞茲提出了特取投標(biāo)理論，即以競投標(biāo)方式由多家企業(yè)共同競爭，由經(jīng)營權(quán)報(bào)價(jià)最低者獲得對公用事業(yè)的經(jīng)營權(quán)。[1]

　　但是，由上述理論所得出的公用事業(yè)民營化效率提高假說存在一個(gè)疏漏，即他們把關(guān)注過多地投給了生產(chǎn)者們，而忽視了消費(fèi)者。事實(shí)上，鮑莫爾等人的可競爭市場理論的理論假設(shè)并不現(xiàn)實(shí)，即潛在的進(jìn)入者對在位者威脅并不象想象中的那么有力。理由是，由于經(jīng)營公用事業(yè)需要大量的特質(zhì)性投資，即使在位者能夠獲得高于正常利潤的壟斷價(jià)格，潛在的進(jìn)入者也不可能在短期內(nèi)進(jìn)入這一市場，這可能至少需要數(shù)年甚至更長的時(shí)間。無論是在位者還是潛在的進(jìn)入者都能夠明確地知道這一點(diǎn)，因而，結(jié)果必然是潛在的進(jìn)入者不可能真正地進(jìn)入這一市場，競爭威脅自然也就缺乏現(xiàn)實(shí)意義，在位者可以放心地獲取壟斷利潤。

　　更重要的是，對自然壟斷理論的修正并不一定適合于公用事業(yè)領(lǐng)域。因?yàn)楣檬聵I(yè)雖然通常具有自然壟斷特性，但具有自然壟斷特性的行業(yè)并非就是公用事業(yè)。為支持效率假說的例子多出于電訊業(yè)，如中國聯(lián)通與中國移動(dòng)的競爭對市場績效改善。但是，電訊業(yè)的產(chǎn)品特性與我們通常所指的公用事業(yè)服務(wù)存在巨大的差別。一方面，對于通訊這類服務(wù)的價(jià)格需求彈性比較大，即使不存在生產(chǎn)者競爭，生產(chǎn)者為了刺激需求從而使利潤最大化，也具有降低價(jià)格刺激需求的愿望，因而，目前移動(dòng)通訊服務(wù)的價(jià)格降低并非完全來自于市場競爭，當(dāng)前這一市場競爭對價(jià)格的影響力顯然被高估了。而我們通常所指的公用事業(yè)服務(wù)尤其是供水、供電、供氣等服務(wù)都是人們?nèi)粘Ｉ?、生產(chǎn)所必需，其價(jià)格需求彈性非常低，消費(fèi)者處于明顯的弱勢地位。最為重要的是，這些公用事業(yè)服務(wù)在技術(shù)上至少在近期內(nèi)根本不可能像移動(dòng)通訊服務(wù)市場那樣可以被分割為若干個(gè)生產(chǎn)者共同經(jīng)營。在移動(dòng)通訊服務(wù)市場，通訊網(wǎng)絡(luò)并不是實(shí)體性的，消費(fèi)者在很大程度上可以不受網(wǎng)絡(luò)的地域分布約束來選擇生產(chǎn)者。但是，在水、電、氣等的服務(wù)提供中，需要固定的網(wǎng)管分布來支持，難以想象兩個(gè)生產(chǎn)者將各自的網(wǎng)管接入同一消費(fèi)者，因?yàn)檫@幾乎必然意味其中有一生產(chǎn)者的投入是完全無效的。由于這一原因，在這些公用事業(yè)服務(wù)領(lǐng)域必然存在著地區(qū)性的生產(chǎn)者壟斷。如英國在實(shí)行公用事業(yè)民營化后，10個(gè)自來水和排污公司、12個(gè)電力公司仍然維持著地區(qū)性壟斷的狀況。既然壟斷的局面無法根本改變，所謂的市場競爭效率也就無從談起。

　　至于第二種觀點(diǎn)，即在公用事業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域內(nèi)，非公有公營的經(jīng)營模式較公有公營的經(jīng)營模式更有效率，但是這一觀點(diǎn)早已受到眾多學(xué)者的質(zhì)疑。盡管一些研究顯示，從地方政府中脫離出來，由私有部門經(jīng)營，在一定條件下會(huì)相應(yīng)地提高績效（World Bank 1995；Gatty 1998）；但另一些研究如Menard and Shirley（1999）顯示，有時(shí)公有的生產(chǎn)者表現(xiàn)得非常好，而有些私有的經(jīng)營者表現(xiàn)很差。另一些經(jīng)驗(yàn)調(diào)查表明，無論是哪一種治理模式都存在著許多問題（Cour des Comptes 1997）。國內(nèi)的一些學(xué)者通過對英國公用事業(yè)民營化的研究，也認(rèn)為所有制形式的改變與公用事業(yè)經(jīng)營績效并無顯著貢獻(xiàn)。從目前對公用事業(yè)經(jīng)營體制模式的實(shí)證研究結(jié)果來看，并不能得出非公有的經(jīng)營模式就一定比公有的經(jīng)營模式更有效率的結(jié)論。

　　當(dāng)然，我們也注意到一些資料顯示，英國自對自然壟斷行業(yè)實(shí)行民營化改革后，這一領(lǐng)域的國企生產(chǎn)效率有了明顯提高。在80年代中后期，英國在這些領(lǐng)域的企業(yè)包括一些城市公用事業(yè)的生產(chǎn)率明顯高于全英平均勞動(dòng)生產(chǎn)率。這幾乎讓人感到，無論是歸因于競爭也好，還是歸因于體制也好，甚或是某些其他因素，總之是民營化或市場化改革使這一行業(yè)的效率提高了。效率說似乎不言自明。

　　如果僅僅從生產(chǎn)者的角度來理解，生產(chǎn)率的提高自然也意味著效率的改善。但是，這僅僅是從一個(gè)非常狹窄的角度來理解效率。事實(shí)上，城市公用事業(yè)是一種社會(huì)服務(wù)行業(yè)，考核這一行業(yè)的效率不應(yīng)該僅從生產(chǎn)者效益最大化出發(fā)，而應(yīng)該從社會(huì)福利最大，從社會(huì)效率這一角度來考核。從社會(huì)的角度來說，效率改善不應(yīng)該僅指生產(chǎn)者，還應(yīng)該包括消費(fèi)者甚至更多。僅以企業(yè)生產(chǎn)率來解釋社會(huì)效率，其說服力自然要大打折扣。而從中國的公用事業(yè)民營化進(jìn)程中發(fā)生的一些事例來看，我們甚至可以斷言在某些領(lǐng)域，社會(huì)效率不僅未因改革而改善，而是下降。例如長春匯津公司一案，由于民營化后的污水處理公司與政府發(fā)生資金糾紛，導(dǎo)致一方面巨額的企業(yè)資產(chǎn)閑置，另一方面是數(shù)量驚人的未處理污水滾滾流入松化江。這一事例足以提醒人們對公用事業(yè)民營化的效率假說進(jìn)行深刻而全面的反思。

　　二、公用事業(yè)民營化動(dòng)因：財(cái)務(wù)約束假說

　　通常，城市公用事業(yè)經(jīng)營需要有大量的特質(zhì)性投資，如管網(wǎng)及大量的專用設(shè)備，這些投資都金額巨大且具有明顯的沉淀性，一旦投入就很難轉(zhuǎn)移為他用。基于這一特性，經(jīng)典的理論認(rèn)為，當(dāng)一方在投入了大量的特質(zhì)性投資后，由于合約的不完備性，幾乎必然會(huì)引起交易的另一方的機(jī)會(huì)主義行為，即“敲竹杠”問題。由于事前估計(jì)到這種事后風(fēng)險(xiǎn)的存在，這會(huì)導(dǎo)致生產(chǎn)所需的投資達(dá)不到最優(yōu)水平。因此，在威廉姆森的交易成本理論中一個(gè)重要的、經(jīng)常被檢驗(yàn)的命題就是：高的資產(chǎn)特質(zhì)性將易于導(dǎo)致一體化。依據(jù)這一觀點(diǎn)，公用事業(yè)中最有效率的形式就應(yīng)該是一體化的形式，即完全的公有經(jīng)營或者完全的私有經(jīng)營模式。但是在私有經(jīng)營模式，如上文所述，一般在某一區(qū)域內(nèi)很難產(chǎn)生另外的有威脅力的競爭者，單邊的供給幾乎必然產(chǎn)生嚴(yán)重的壟斷問題。這里我們必須再次強(qiáng)調(diào)一些公用服務(wù)的消費(fèi)特征。對于一般的消費(fèi)品，當(dāng)消費(fèi)者是價(jià)格的接受者時(shí)，消費(fèi)者可以根據(jù)價(jià)格調(diào)節(jié)其消費(fèi)量，使物品對自己的邊際價(jià)值等于價(jià)格。但對于大多數(shù)公用服務(wù)，這種情況是不可能的。存在一個(gè)基本的需求量，在這個(gè)數(shù)量界限內(nèi)消費(fèi)者幾乎無力根據(jù)價(jià)格來調(diào)整自己的消費(fèi)。由于通常對公用事業(yè)服務(wù)的價(jià)格需求彈性都非常低，如果由私人完全控制公用事業(yè)服務(wù)，那么他對公用事業(yè)服務(wù)的價(jià)格制定必然擁有過多的自由裁量權(quán)，就會(huì)產(chǎn)生對全社會(huì)的“敲竹杠”問題。而政府作為社會(huì)正義的維護(hù)者及現(xiàn)實(shí)的服務(wù)者及經(jīng)營權(quán)的所有者，如果將公用事業(yè)服務(wù)權(quán)完全出賣給一個(gè)私有者，就必須承擔(dān)因此而產(chǎn)生的這些嚴(yán)重后果。正因?yàn)榇耍词乖诠檬聵I(yè)民營化程度很高的西方發(fā)達(dá)國家，完全私有的模式也非常罕見。如此看來，公有經(jīng)營公用服務(wù)似乎就仍然是一種較優(yōu)的選擇。然而現(xiàn)實(shí)中所發(fā)生的民營化模式如BOT、特取投標(biāo)等卻與此推論明顯相左。為什么呢？

　　對公用事業(yè)經(jīng)營所需特質(zhì)性投資而言存在一個(gè)非?，F(xiàn)實(shí)的問題，即財(cái)務(wù)約束。特質(zhì)性投資一般都需耗巨資且不易于（或根本不能）被重新配置，如沉淀成本在自來水行業(yè)有非常重要的地位，在法國，這些成本在全部成本中比例高達(dá)80％（Claude M6nard，Stephane Sausser1999）。因此，對于地方政府（他們決定公用事業(yè)服務(wù)經(jīng)營權(quán)的歸屬）而言，對公用事業(yè)服務(wù)實(shí)行完全的公有一體化經(jīng)營的前提條件是必須擁有足夠的財(cái)力來添置和維護(hù)昂貴的特質(zhì)性投資才行。事實(shí)上，這正是大多數(shù)地方政府所面臨的瓶頸約束。英國正是在財(cái)政支出捉襟見肘，對公用事業(yè)的補(bǔ)貼難以為續(xù)的時(shí)候才開始對公用事業(yè)進(jìn)行民營化改革的。中國目前的情況也不例外。自1998年中國實(shí)施積極財(cái)政政策的5年來，平均赤字比率上升到2.8％[2].

　　政府在籌措設(shè)施建設(shè)資金等方面仍然面臨著巨大壓力；并且隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展對公用事業(yè)服務(wù)需求的迅速增長，這種壓力越來越大。以污水處理為例，按國務(wù)院批準(zhǔn)的“十五”環(huán)保計(jì)劃要求，到2005年，城市生活污水集中處理率要達(dá)到45％，50萬人口以上的城市要達(dá)到60％。資料表明，要完成污水集中處理目標(biāo)，全國需要新建1000多座污水處理廠，新增處理能力2600萬噸/日，總投資達(dá)千億元。在資金短缺這一硬約束條件下，地方政府往往不能選擇那種他們本來偏好的治理模式（公有公營）及相應(yīng)的投資方式。在完全公有公營與完全私有私營這種兩難選擇之間，需要尋找一種折衷方式。另一方面，隨著中國市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)程加快，至2001年，國內(nèi)民間投資與國有投資占全社會(huì)總投資的比重分別為47.3％和44.6％，民間投資已經(jīng)超過國有投資[3].急速增加的民間資本急于找到新的投資領(lǐng)域，經(jīng)營供水服務(wù)所需的巨額特質(zhì)性資產(chǎn)投資在數(shù)量上對民間資本來說已經(jīng)不是什么難以跨躍的障礙。一方面由于供水服務(wù)的特殊性，政府不能將其完全交給私人經(jīng)營，另一方面政府滿足不了經(jīng)營供水服務(wù)所需的大量特質(zhì)性投資資金要求，并且法律也基本上限制了地方政府進(jìn)行經(jīng)營性融資，因此，政府需要尋求一種既能解決完成供水服務(wù)的資金問題，同時(shí)又能夠保留對供水服務(wù)一定調(diào)控權(quán)的一種治理模式?，F(xiàn)在流行的民營化模式正是這種折衷需要的體現(xiàn)。國外的相關(guān)研究表明，特質(zhì)性投資使供水經(jīng)營傾向于采用一體化模式經(jīng)營，但是，如果存在財(cái)務(wù)硬約束，政府就會(huì)轉(zhuǎn)而尋求市場化模式。[4]

　　事實(shí)上，如果我們仔細(xì)考察目前流行的公用事業(yè)改革的幾種模式，就會(huì)更加加深對這一認(rèn)識(shí)的理解。以目前在公用事業(yè)改革中被采用得最多的模式。BOT為例，這一模式的典型特征就是，政府借助民間資本建設(shè)公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，作為融資補(bǔ)償，政府將公用事業(yè)的經(jīng)營權(quán)出讓給融資者一段時(shí)間后，收回經(jīng)營權(quán)并最終擁有所有權(quán)。對經(jīng)營公用事業(yè)所需的巨額特質(zhì)性投資進(jìn)行融資正是這一模式的現(xiàn)實(shí)特征和前提。而在目前中國出現(xiàn)的多例公用事業(yè)資產(chǎn)的整體出售案例中，也反映出改革的蛹作者——政府偏好經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而非社會(huì)效率目標(biāo)的明顯傾向。在上海、合肥、福州等地的自來水業(yè)民營化，其資產(chǎn)售讓都獲得了較高的溢價(jià)，如2002年上海浦東自來水公司50％股權(quán)，7億資產(chǎn)，溢價(jià)到20億轉(zhuǎn)讓給法國威立雅。但正如一些專家所指出的，自來水價(jià)格的定價(jià)是以其資產(chǎn)核算為重要依據(jù)的，企業(yè)本身不可能承擔(dān)溢價(jià)損失，必然要通過從水價(jià)收取中收回這筆投資，也就是說，這筆投資最終還是要由社會(huì)公眾來承擔(dān)，這也就意味著，在公用事業(yè)國有資產(chǎn)溢價(jià)轉(zhuǎn)讓這筆政府與企業(yè)的所謂“雙贏”交易中，社會(huì)公眾成為輸家。

　　上述一切清楚地表明，政府在公用事業(yè)改革中，并非以真正意義的社會(huì)效率改善為初始目的，而是因?yàn)槠渌媾R的現(xiàn)實(shí)條件約束所致，其真正的根源在于財(cái)力匱乏。財(cái)務(wù)約束是公用事業(yè)改革的最基本約束條件，一切都是從這里開始的。

　　三、結(jié)論與啟示

　　無論如何，公用事業(yè)改革都是從政府這里發(fā)起的，因此，考察這場改革的動(dòng)因就必須從政府的行為目的開始。各方面的分析表明，政府在這場改革中是否以效率為目標(biāo)值得懷疑，但是，政府現(xiàn)有財(cái)力難以繼續(xù)承擔(dān)公用事業(yè)服務(wù)這一前提卻清楚無疑。公用事業(yè)民營化是政府在財(cái)力緊張這一約束條件下進(jìn)行的一種無奈選擇。

　　對公用事業(yè)改革動(dòng)因的重新認(rèn)識(shí)具有非常重要的意義。由于任何經(jīng)濟(jì)行為都必定是圍繞一定目的進(jìn)行的，不同的目標(biāo)其相應(yīng)的行為策略也會(huì)大不一樣。在效率假說前提下，公用事業(yè)改革的理論討論必然是以如何改善市場結(jié)構(gòu)、如何完善企業(yè)體制等作為主要話題。但是，如果以財(cái)務(wù)約束假說為前提對公用事業(yè)改革予以重新認(rèn)識(shí)，我們的注意力就會(huì)改變。事實(shí)上，改變市場結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營體制等措施的改革成本是巨大的，這一點(diǎn)幾乎是不言自明，但能否達(dá)到預(yù)期的所謂效率目標(biāo)卻是一個(gè)未知數(shù)。如果公用事業(yè)改革是因政府財(cái)力緊張約束所致，為什么不把目光集中于此，在這方面進(jìn)行更多的嘗試呢？

　　BOT等方式的廣泛應(yīng)用是因?yàn)槠淙谫Y特征，但這只是政府與民間資本之間的一種直接融資方式，應(yīng)該有更多的融資方式可以探討，包括間接融資方式。特別是對于像自來水經(jīng)營這樣一些雖然前期投入巨大，但其收入穩(wěn)定可靠，在長期內(nèi)投資完全可以收回并有盈利的行業(yè)，對投資具有很大的吸引力，股票、債券、銀行借貸等等，都應(yīng)是其可以考慮的融資方式。目前這些國企面臨的最大融資障礙是，原有的企業(yè)資產(chǎn)多是通過銀行借貸獲得，企業(yè)的負(fù)債率過高，難以達(dá)到進(jìn)入資本市場融資的一些基本要求。而地方政府受其財(cái)力限制，無法通過財(cái)政收入直接注資，并且一些法規(guī)也限制了地方政府本身的融資行為，因而無法從根本上改善企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債狀況。如何在這方面進(jìn)行更深入的研究并找到解決辦法，必然具有重大的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

　　主要參考文獻(xiàn)：

　　[1]王自力。公用事業(yè)民營化：理論盲點(diǎn)與政策建議[J].改革，2004（3）。

　　[2]郭慶旺，呂冰洋，何乘才。我國的財(cái)政赤字“過大”嗎？[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2003（8）。

　　[3]陳富良。自然壟斷行業(yè)：效率來自民營化還是來自競爭[J].當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2000（4）。

　　[4]Claude Menard and stephane Saussier.Contractual choice and performance：the case of water supply in France.