第二章 中華人民共和國安全生產法
第一節(jié) 安全生產法的立法目的、適用范圍
一、安全生產法的立法目的
安全生產問題千頭萬緒，不僅有法律問題，還有經濟、技術和社會問題。法律的規(guī)范作用很強，但它不是萬能的，不可能解決所有的問題，只能將其中最重要、最緊迫和立法條件成熟的法律問題納入其調整范圍。安全生產問題錯綜復雜，當前及今后相當長的一段時間，有四個問題影響最大、危害最嚴重，需要《安全生產法》來解決。
一是安全生產監(jiān)督管理薄弱。首先應當肯定，黨和國家高度重視安全生產監(jiān)督管理工作。不論機構如何改革，各級人民政府都有負責對安全生產監(jiān)督管理工作的機構。國家先后制定了幾十部有關安全生產的法律、行政法規(guī)，安全生產監(jiān)督管理工作初步做到了有法可依。但是必須看到，我國尚處在社會主義初級階段，社會生產力水平較低，決定了生產安全的低水平。由于政府機構多次改革，新舊安全生產監(jiān)督管理體制交替，具有中國特色的、有權威的、高效率的、統一的安全生產監(jiān)督管理體制，集中統一管理的安全生產監(jiān)督執(zhí)法隊伍還未形成。雖然從中央到大部分省級和部分市縣人民政府都建立了分級管理的安全生產監(jiān)督管理機構，但其規(guī)格、職能、隸屬關系、人員編制、經費和監(jiān)督執(zhí)法手段各不相同，不同程度存在著規(guī)格較低、職能不一、隸屬關系復雜、人員緊缺、經費匱乏、監(jiān)督執(zhí)法手段乏力等問題。一些政府領導人對安全生產工作重視程度不夠，沒有真正從政治高度深刻認識到安全生產事關人民群眾生命和財產安全，事關改革穩(wěn)定和現代化建設的大局，事關黨、國家的政治威信和國家的國際形象，誤認為安全生產會阻礙經濟的發(fā)展，缺乏對人民群眾高度負責的政治責任感，對安全生產的監(jiān)督管理不到位。
二是生產經營單位安全生產基礎薄弱，生產安全事故居高不下。由于安全生產工作監(jiān)督管理不到位，生產經營單位的安全條件、主要負責人和特種作業(yè)人員安全資格及其安全責任、安全機構設置、安全設施設備管理、現場作業(yè)安全保障、交叉作業(yè)和承包租賃場所安全管理、危險物品和重大危險源管理以及從業(yè)人員工傷社會保險等企業(yè)生產經營安全方面的重要問題沒有基本的法律規(guī)范，許多生產經營單位特別是大量非國有生產經營單位的安全生產條件差，管理混亂，各種事故隱患和不安全因素不能被及時有效地發(fā)現和消除，以致重大、特大事故頻繁發(fā)生，安全生產的管理與經濟的發(fā)展嚴重脫節(jié)，事故水平與發(fā)達國家之間的差距非常大。
三是從業(yè)人員的人身安全缺乏應有的法律保障。作為生產安全事故的直接受害者，每年我國有十幾萬人死于各種傷亡事故，遠遠高于發(fā)達國家。生產安全事故造成大量的人員
傷亡、巨大的經濟損失和惡劣的社會影響，使從業(yè)人員及其親屬沒有安全感，引發(fā)了一系列社會問題。我國是人民民主專政的社會主義國家，人民的利益高于一切，生命的安全高于一切。各級人民政府的宗旨是為人民服務。如果連人民群眾最基本的人身安全都不能得到有效的保障，代表最廣大人民群眾的根本利益和全心全意為人民服務便無從談起，社會和諧也受到破壞。因此，保證生產經營單位從業(yè)人員的生命安全，是安全生產工作的主要任務和目標，是各級人民政府和各有關部門義不容辭的責任。
四是安全生產問題嚴重制約和影響了社會主義現代化建設事業(yè)的順利發(fā)展。很多地方和生產經營單位把發(fā)展經濟和提高經濟效益列為首要任務，對經濟發(fā)展所引發(fā)的安全生產問題重視不夠，不能正確處理安全生產與發(fā)展經濟的關系。一些生產經營單位，“要錢不要命”，為了賺錢不惜以犧牲從業(yè)人員生命和發(fā)生事故為代價，減少甚至不進行安全生產投入，以降低短期成本追求長期利潤。而一旦發(fā)生重大、特大事故，除了人員死亡之外還會不同程度地造成經濟損失，其代價往往要等于或者高于安全生產投入成本，最終廠毀人亡，付出高昂的代價。據統計，近些年我國平均每天因安全事故死亡300余人，經濟損失約占GDP的2％左右。
為了解決上述問題，《安全生產法》第一條明文規(guī)定：“為了加強安全生產監(jiān)督管理，防止和減少生產安全事故，保障人民群眾生命和財產安全，促進經濟發(fā)展，制定本法。”這既是《安全生產法》的立法宗旨，又是法律所要解決的基本問題?！栋踩a法》的立法指導思想、方針原則、基本法律制度、法律條文都是圍繞這個立法宗旨確定的。要全面、準確地領會和實現《安全生產法》的立法目的，應當把握下列5點：
第一，安全生產工作必須堅持安全責任重于泰山和安全發(fā)展的指導思想。安全生產，人人有責。各級人民政府領導人及其各有關部門負責人都應時刻牢記全心全意為人民服務的根本宗旨，認真學習并貫徹實施《安全生產法》的有關規(guī)定，明確安全生產責任，重視安全生產，抓緊安全生產，抓好安全生產，做到不安全不生產，要生產必須安全，以防止和減少重大、特大生產安全事故，減少人員傷亡，促進國民經濟發(fā)展。社會組織、公民也應當把安全生產作為人人關心的大事，關注安全，關愛生命，協助政府和生產經營單位做好安全生產工作，營造一個全社會重視安全生產的氛圍。
第二，依法加強安全生產監(jiān)督管理是各級人民政府和各有關部門的法定職責。為了加大監(jiān)督管理力度，《安全生產法》對各級人民政府及其安全生產監(jiān)督管理部門的安全生產工作任務、職責、措施、處罰等方面作出了明確的規(guī)定，賦予其很大的監(jiān)督管理和行政處罰的權力，同時也明確了很嚴格的法律責任，充分體現了有權必須負責、權責一致和權責追究的原則，對各級安全生產監(jiān)督管理部門提出了依法監(jiān)管、依法處罰的要求。要完成繁重而莊嚴的安全生產監(jiān)督執(zhí)法工作，各級安全生產監(jiān)督管理部門的負責人和監(jiān)督檢查人員必須牢固樹立法制觀念，以對人民群眾高度負責的精神，忠于職守，依法行政。
第三，生產經營單位必須把安全生產工作擺在首位，安全生產與生產運營要同步。生產經營單位是安全生產的主體，安全生產是否有位置、有機構、有投入、有措施、有成效，生產經營單位的主要負責人是關鍵?！栋踩a法》關于生產經營單位安全生產保障的規(guī)定，都要依靠廠長經理逐項組織落實。因此，生產經營單位必須堅持“安全第一、預防為主”的方針，警鐘長鳴，常抓不懈。在任何時候、任何場所，都不能忘記安全生產．
不能有絲毫的含糊動搖，不能有絲毫的麻痹松懈，不能有絲毫的僥幸敷衍，不能有絲毫的厭戰(zhàn)情緒。生產經營單位應當依照《安全生產法》的有關規(guī)定，切實保證安全投入的有效實施，不斷更新、改造和維護安全技術裝備，不斷改善安全生產的“硬件”。同時應當加強各項安全生產規(guī)章制度、崗位安全責任、作業(yè)現場安全管理、從業(yè)人員安全素質等安全生產的“軟件”建設。只有這樣，才能使生產經營單位具備法定的安全生產條件，防止和減少事故特別是重大、特大事故，實現安全生產，提高企業(yè)的經濟效益。
第四，從業(yè)人員必須提高自身安全素質，防止和減少生產安全事故。大量的從業(yè)人員既是生產經營活動的主要承擔者，又是生產安全事故的受害者或者責任者。要保障他們的人身安全，必須盡快提高他們的安全素質和安全生產技能。針對從業(yè)人員安全素質較低的現狀，《安全生產法》對從業(yè)人員的安全生產權利和義務做出了規(guī)定，目的在于增強他們的安全意識和自我保護意識，提高他們的安全生產技能，認識到作業(yè)活動過程中的風險，掌握事故預防措施和安全的工作方法，促使他們盡職盡責地進行生產經營作業(yè)，預防事故，及時發(fā)現、處理事故隱患和不安全因素，最大限度地降低事故發(fā)生率，確保安全生產。只有重視、促進從業(yè)人員安全素質的提高，才能從根本上提高生產經營單位的安全水平。
第五，安全生產監(jiān)督管理部門必須加大監(jiān)督執(zhí)法力度，依法制裁安全生產違法犯罪分子。法律的基本功能是制裁違法犯罪分子，維護社會的正常秩序。當前安全生產狀況不好的重要原因之一是安全生產行政執(zhí)法力度不夠，許多安全生產違法行為未能及時受到懲治?！栋踩a法》關于安全生產違法行為的界定及其法律責任追究的規(guī)定是非常嚴厲的。各級安全生產監(jiān)督管理部門是安全生產監(jiān)督管理的主體，應當堅持有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究，對安全生產違法行為和犯罪分子，堅決繩之以法，促進安全生產穩(wěn)定好轉。
二、安全生產法的適用范圍
《安全生產法》是對所有生產經營單位的安全生產普遍適用的基本法律。
(一)空間的適用
《安全生產法》第二條規(guī)定： “在中華人民共和國領域內從事生產經營活動的單位(以下統稱生產經營單位)的安全生產，適用本法……”。按照《安全生產法》第九十七條的規(guī)定，自2002年11月1日起，所有在中華人民共和國陸地、海域和領空的范圍內從事生產經營活動的生產經營單位，必須依照《安全生產法》的規(guī)定進行生產經營活動，違法者必將受到法律制裁。
(二)主體和行為的適用
法律所謂的“生產經營單位”，是指所有從事生產經營活動的基本生產經營單元，具體包括各種所有制和組織形式的公司、企業(yè)、社會組織和個體，工商戶，以及從事生產經營活動的公民個人?！栋踩a法》之所以稱為我國安全生產的基本法律，不是指國家法律體系和法學對憲法、基本法律、法律進行分類的概念，而是就其在各個有關安全生產的法律、法規(guī)中的主導地位和作用而言的，是指它在安全生產領域內具有適用范圍的廣泛性、法律制度的基本性、法律規(guī)范的概括性，主要解決安全生產領域中普遍存在的基本法律問
題。換言之，《安全生產法》的基本法律制度和新的法律規(guī)范是其他有關法律、法規(guī)所沒有而且也不可能有的“通用件”。除了消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全適用有關法律、行政法規(guī)原有特殊規(guī)定以外的所有生產經營單位的安全生產，都要適用《安全生產法》。排除適用的上述有關法律、行政法規(guī)，今后也要依照《安全生產法》的基本法律規(guī)范，制定新法或者修訂舊法時，不應與《安全生產法》確立的基本方針、基本原則和基本法律制度相悖。
(三)排除適用
《安全生產法》第二條規(guī)定：“……有關法律、行政法規(guī)對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有規(guī)定的，適用其規(guī)定。”對這種排除適用的特殊規(guī)定，應當從下列幾個方面理解：
1．《安全生產法》確定的安全生產領域基本的方針、原則、法律制度和新的法律規(guī)定，是其他法律、行政法規(guī)無法確定并且沒有規(guī)定的，它們普遍適用于消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全。
2．消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全現行的有關法律、行政法規(guī)已有規(guī)定的，不適用《安全生產法》。這些有關法律、行政法規(guī)是專門解決消防和交通領域安全生產特殊問題的單行立法。涉及這些領域的安全生產問題，應當首先考慮和優(yōu)先適用特殊法的規(guī)定?！栋踩a法》正是根據這個原則，充分考慮和界定了它與相關特殊法的銜接和關系，在其普遍適用的前提下對特別法的適用做出了除外規(guī)定。這樣規(guī)定，在同一問題上就不存在普通法與特殊法之間有關法律條文規(guī)定不一致的“法律沖突”，更不存在安全生產監(jiān)督管理部門與公安、交通、鐵道、民航等負責專項安全生產監(jiān)督管理的部門之間的職責交叉。
3．有關法律、行政法規(guī)對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全沒有規(guī)定的，適用《安全生產法》。有關消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全的法律、行政法規(guī)多數都已年代久遠，有些規(guī)定已經不適應當前安全生產領域出現的新情況、新問題和新形勢，亟待修訂和補充?！栋踩a法》的大部分法律規(guī)定，都是上述特別法所沒有的。也就是說，現行的消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全的法律、行政法規(guī)對特殊的安全生產問題沒有規(guī)定的，應當依照《安全生產法》的有關規(guī)定執(zhí)行。
4．今后制定和修訂有關消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全的法律、行政法規(guī)時，也要符合《安全生產法》確定的基本的方針原則、法律制度和法律規(guī)范，不應抵觸。上述特別法都是在沒有安全生產基本法律的情況下出臺的，它們所沒有的法律規(guī)定只能通過《安全生產法》加以補充完善和適用。但在安全生產領域已經制定出基本法律的前提下，其后出臺的特別法則應遵循《安全生產法》的基本法律規(guī)范。 ，
總之，在我國安全生產法律體系中，《安全生產法》的法律地位和法律效力是最高的?！栋踩a法》是我國第一部安全生產領域的基本法律。只有科學地認識《安全生產法》的法律性質及其法律地位，才能處理好《安全生產法》與其他安全生產法律、法規(guī)的關系，使這部法律得以完整地、準確地貫徹實施。
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